我國鐵路行業(yè)融資問題研究及對策

李倩

【摘要】 當(dāng)前正值我國鐵路高速發(fā)展和鐵路體制改革的關(guān)鍵時(shí)期。本文分析了鐵路行業(yè)融資存在的主要問題，并在深入分析鐵路行業(yè)融資困境成因的基礎(chǔ)上，有針對性地提出鐵路行業(yè)融資對策建議，以期為解決鐵路行業(yè)融資困境、促進(jìn)鐵路行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供參考。

【關(guān)鍵詞】 鐵路 融資 改革 對策

一、我國鐵路融資存在的主要問題

1、資金缺口巨大，鐵路建設(shè)陷入融資困境

我國鐵路投資多年保持高位運(yùn)行，2014年完成投資8088億元，再創(chuàng)歷史新高。目前鐵路建設(shè)資本金中，鐵路建設(shè)基金每年約500～600億元，鐵路專項(xiàng)資金每年100億元左右。如按鐵路年度投資6000億元考慮，地方政府及企業(yè)出資約1000億元，中央預(yù)算內(nèi)資金每年約100億元，預(yù)計(jì)每年資本金來源約1700～1800億元，不考慮還本付息資金，則資金缺口將高達(dá)4200～4300億元。巨額資金缺口使我國鐵路建設(shè)陷入融資困境，2011年就曾出現(xiàn)多條高鐵線路由于融資難導(dǎo)致資金鏈斷裂進(jìn)而暫時(shí)停工或緩建的情況。鐵路融資難問題已經(jīng)成為阻礙鐵路建設(shè)發(fā)展的重要問題。

2、債務(wù)水平較高，盈利狀況不佳

近年來，我國鐵路已形成負(fù)債為主的融資模式，但由于鐵路行業(yè)盈利狀況不佳，這種融資模式與鐵路經(jīng)營水平和盈利能力極不匹配。中國鐵路總公司2013年末的負(fù)債突破3萬億元，資產(chǎn)負(fù)債率高達(dá)63.93%，稅后利潤則為2.57億元。同時(shí)，負(fù)債為主的融資模式抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，極易受到經(jīng)濟(jì)形勢和國家宏觀政策調(diào)整的影響，難以保障鐵路建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

3、籌資渠道單一，融資規(guī)模受限

目前鐵路債務(wù)融資主要來源于發(fā)行債券和銀行貸款。然而，一方面，中國鐵路總公司發(fā)行企業(yè)債受限于《企業(yè)債條例》，即發(fā)行上限不能超過公司凈資產(chǎn)額的40%。2012年底原鐵道部凈資產(chǎn)總額為16951.38億元，而發(fā)行企業(yè)債券余額為7591億元，比率達(dá)44.8%。因此，中國鐵路總公司后續(xù)發(fā)行鐵路建設(shè)債券的空間已極為有限，即使具有發(fā)債空間，高企的債務(wù)成本也為中國鐵路總公司帶來巨大的財(cái)務(wù)壓力。另一方面，《商業(yè)銀行集團(tuán)客戶授信業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理指引》等有關(guān)監(jiān)管法規(guī)對于中國鐵路總公司的融資規(guī)模有所制約，中國鐵路總公司已被銀監(jiān)會(huì)多次警示。僅通過發(fā)行債券和銀行貸款的模式融資已不能滿足鐵路建設(shè)資金的需求。

二、我國鐵路行業(yè)融資困境成因分析

1、歷史上長期政企不分的管理體制

長期政企不分的管理體制是造成鐵路管理不善以及經(jīng)營性困難的一個(gè)主要原因。我國鐵路長期缺乏真正體現(xiàn)政府權(quán)威的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，原鐵道部政企不分，對于社會(huì)資本投資鐵路模式、社會(huì)投資回報(bào)方式、項(xiàng)目建成后的經(jīng)營方式、政府監(jiān)管措施等重要問題，缺乏具體明確的配套制度和政策措施，投資者權(quán)益得不到有力保障，鐵路債務(wù)困境在原有體制框架內(nèi)無法根本解決。

2、國家對鐵路建設(shè)支持力度不足

由于鐵路具有促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障國家安全、降低社會(huì)成本等公益性作用，幾乎世界各國政府都承擔(dān)了大量鐵路建設(shè)費(fèi)用。而我國正處在鐵路建設(shè)高速發(fā)展時(shí)期，政府預(yù)算資金有限，難以承擔(dān)大額鐵路建設(shè)費(fèi)用。目前中央財(cái)政每年對鐵路的直接投入僅100億元左右，這對于每年幾千億元的鐵路建設(shè)投資而言無疑是杯水車薪。

3、嚴(yán)格的運(yùn)價(jià)管制和低運(yùn)價(jià)政策

長期以來，我國的鐵路運(yùn)輸一直實(shí)行嚴(yán)格的運(yùn)價(jià)管制和低運(yùn)價(jià)政策，鐵路運(yùn)輸價(jià)格由國家統(tǒng)一制定，且多年來基本不變。這種定價(jià)機(jī)制不能真實(shí)地反映鐵路運(yùn)營成本及運(yùn)輸市場供求關(guān)系。在當(dāng)前鐵路建設(shè)大規(guī)模展開的情況下，這種帶有政府公益性質(zhì)的過低、過嚴(yán)的鐵路運(yùn)價(jià)己經(jīng)嚴(yán)重影響到了鐵路系統(tǒng)自身的利潤積累以及社會(huì)資本的進(jìn)入。

4、公益性鐵路與經(jīng)營性鐵路界限不明

按照是否以營利為目的，我國的鐵路建設(shè)項(xiàng)目可以分為公益性鐵路和經(jīng)營性鐵路。公益性鐵路運(yùn)量小，有時(shí)還要承擔(dān)政治性運(yùn)輸任務(wù)，一般是虧損運(yùn)營，應(yīng)由中央或受益地方政府進(jìn)行投資；經(jīng)營性鐵路可以保持較好的盈利水平，能夠通過市場化運(yùn)作，吸引社會(huì)資本。我國目前的狀況是公益性鐵路項(xiàng)目和經(jīng)營性鐵路項(xiàng)目并沒有明確區(qū)分，無論是公益性鐵路還是經(jīng)營性鐵路，都由中國鐵路總公司統(tǒng)一承擔(dān)融資、建設(shè)、運(yùn)營直至還本付息的全部工作。在這種情況下，由于那些盈利能力好的經(jīng)營性鐵路往往要用自身創(chuàng)造的利潤補(bǔ)貼公益性鐵路的虧損，其自身的利潤率就大打折扣，本可以憑借高回報(bào)吸引外部投資者的經(jīng)營性鐵路項(xiàng)目也難以吸引外部投資。

三、國家支持鐵路行業(yè)的融資建議

1、加快鐵路體制改革

鐵路具有的商業(yè)性、公益性、自然壟斷、外部性等多重屬性，決定了政府和市場都是鐵路發(fā)展中不可或缺的主體。只有實(shí)現(xiàn)了政府和市場的協(xié)同配合，才能真正實(shí)現(xiàn)鐵路產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。盡管國家已采取一系列舉措推進(jìn)鐵路投融資體制改革，但在實(shí)際運(yùn)營中，社會(huì)資金沒有話語權(quán)，加上鐵路項(xiàng)目投資大、周期長，統(tǒng)一運(yùn)輸調(diào)度和財(cái)務(wù)清算等特點(diǎn)，社會(huì)資本的效益難以落實(shí)和計(jì)算，仍將制約社會(huì)資本進(jìn)入鐵路系統(tǒng)。下一步，應(yīng)遵循市場和政府協(xié)同配合的發(fā)展思路，把推進(jìn)鐵路投融資改革與確立鐵路運(yùn)輸企業(yè)市場主體地位有機(jī)結(jié)合，通過有效的市場化運(yùn)作，為有效吸引社會(huì)資本創(chuàng)造條件。

2、充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用

（1）強(qiáng)化法律和制度保障。修訂、完善與鐵路當(dāng)前改革發(fā)展形勢相適應(yīng)的法律，使鐵路資金來源制度化、合理化，強(qiáng)調(diào)中央政府的必要投入和有效引導(dǎo)，為各級地方政府資金來源提供制度保障。同時(shí)，確保市場準(zhǔn)入、稅收等的平等化，保障鐵路投資市場依法、規(guī)范、有序發(fā)展。

（2）借鑒國外鐵路財(cái)政援助、一體化建設(shè)運(yùn)營模式。一是對在路網(wǎng)建設(shè)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占重要地位、社會(huì)效益好但經(jīng)濟(jì)效益一般的項(xiàng)目增加財(cái)政投入；二是通過財(cái)政貼息、減免稅收等方式吸引更多社會(huì)資本參與鐵路建設(shè)；三是加大力度盤活鐵路用地資源，鼓勵(lì)土地綜合開發(fā)利用。

（3）中央或地方政府為鐵路建設(shè)項(xiàng)目融資做信用擔(dān)保，降低融資風(fēng)險(xiǎn)，減少融資成本，保障鐵路建設(shè)融資順利進(jìn)行。

3、提高鐵路收益水平

（1）按市場原則合理調(diào)整鐵路運(yùn)價(jià)。2014年2月以來，鐵路貨運(yùn)價(jià)格由政府定價(jià)改為政府指導(dǎo)價(jià)，運(yùn)價(jià)水平有所上調(diào)，但目前0.145元/噸公里的鐵路平均運(yùn)價(jià)仍遠(yuǎn)低于公路平均運(yùn)輸價(jià)格，而鐵路客運(yùn)價(jià)格從1995年至今基礎(chǔ)票價(jià)幾乎未變，遠(yuǎn)低于公路、民航等其他運(yùn)輸方式。對此，可建立鐵路運(yùn)價(jià)隨公路運(yùn)價(jià)變化的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，按照市場價(jià)格調(diào)整鐵路運(yùn)價(jià)，提高鐵路企業(yè)的市場競爭力。

（2）擴(kuò)大鐵路建設(shè)基金的征收范圍并提高征收標(biāo)準(zhǔn)。鐵路建設(shè)基金現(xiàn)征收標(biāo)準(zhǔn)為3.3分/噸公里，2011年征收總額約648億元。根據(jù)鐵路貨物總周轉(zhuǎn)量推算，鐵路建設(shè)基金征收范圍約為鐵路全部貨運(yùn)的2/3。在鐵路運(yùn)價(jià)偏低、不能有效反映運(yùn)輸成本的情況下，鐵路建設(shè)基金應(yīng)該以減少免征范圍并將其最終并入鐵路運(yùn)價(jià)為改革方向。

4、明確公益性鐵路與經(jīng)營性鐵路的不同融資模式

公益性鐵路應(yīng)借鑒國外鐵路改革發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，由政府采取財(cái)政投入的方式解決債務(wù)問題、提供稅收優(yōu)惠政策或給予充分的運(yùn)輸補(bǔ)貼，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。經(jīng)營性鐵路可由市場機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)，鐵路運(yùn)輸企業(yè)可以通過合資修路、發(fā)行債券、銀行貸款等方式吸引多元化投資主體實(shí)現(xiàn)多元化融資。如煤運(yùn)項(xiàng)目應(yīng)以企業(yè)為主運(yùn)作，客運(yùn)專線和城際鐵路應(yīng)以地方政府出資人代表為主體運(yùn)作。

四、金融機(jī)構(gòu)支持我國鐵路行業(yè)的融資建議

1、密切關(guān)注鐵路體制改革動(dòng)態(tài)

國務(wù)院2013年出臺的《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》，體現(xiàn)了國家進(jìn)一步加大鐵路建設(shè)力度的決心和信心。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)從國家戰(zhàn)略高度出發(fā)，一如既往地支持中國鐵路建設(shè)；進(jìn)一步加大對鐵路行業(yè)的研究，密切關(guān)注鐵路體制改革動(dòng)態(tài)，促進(jìn)鐵路行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

2、繼續(xù)提供貸款資金支持

2013年以來，貨運(yùn)改革、鐵路運(yùn)價(jià)機(jī)制改革穩(wěn)步推進(jìn)，同時(shí)，建立公益性、政策性運(yùn)輸補(bǔ)貼機(jī)制，加大力度盤活鐵路用地資源、鼓勵(lì)土地綜合開發(fā)利用，強(qiáng)化企業(yè)經(jīng)營管理等措施也正逐步落實(shí)，這些措施不僅將為社會(huì)資本進(jìn)入鐵路創(chuàng)造條件，更將提高鐵路盈利能力和收益水平，從而更有效地保障鐵路行業(yè)債務(wù)償還。金融機(jī)構(gòu)可充分把握當(dāng)前鐵路建設(shè)加快、融資需求增加這一重要戰(zhàn)略機(jī)遇，為鐵路行業(yè)提供貸款資金支持，保障鐵路行業(yè)資金需求，并針對不同類型項(xiàng)目采取不同的信貸政策。

3、全力支持鐵路債券發(fā)行

進(jìn)一步加強(qiáng)鐵路行業(yè)研究和市場分析，研究鐵路建設(shè)債券新的發(fā)行和交易市場，創(chuàng)新發(fā)行品種和發(fā)行方式。例如，可以嘗試可轉(zhuǎn)換債券融資，即鐵路企業(yè)嘗試發(fā)行可轉(zhuǎn)換債券，待企業(yè)經(jīng)營管理進(jìn)入正軌，經(jīng)濟(jì)效益等各方面達(dá)到上市要求后，再改制企業(yè)為上市公司，從而相應(yīng)地把債券轉(zhuǎn)換為股票。

4、探索資產(chǎn)證券化新渠道

鐵路建設(shè)耗資巨大，既需要債務(wù)性融資支持，也需要?jiǎng)?chuàng)新融資模式，降低資金成本。近三年我國鐵路建設(shè)累計(jì)貸款近1.7萬億，債券融資也超過4000億，將如此龐大的信貸資產(chǎn)進(jìn)行證券化，有利于銀行等資產(chǎn)持有者盤活存量資產(chǎn)，增強(qiáng)持續(xù)授信的積極性。此外，鐵路建設(shè)方通過將在建或已建成的特定線路或特殊區(qū)段證券化，可大大降低鐵路建設(shè)融資成本。

5、積極參與鐵路發(fā)展基金的設(shè)立及運(yùn)作

鐵路發(fā)展基金可以有效利用我國的大量閑置資金，而且具有風(fēng)險(xiǎn)性較小和存續(xù)時(shí)間較長的特點(diǎn)，能為我國鐵路發(fā)展吸引較多的權(quán)益資金。2014年4月2日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議進(jìn)一步確定了深化鐵路投融資體制改革、加快鐵路建設(shè)的政策措施，其內(nèi)容包括設(shè)立鐵路發(fā)展基金，拓寬建設(shè)資金來源，使基金總規(guī)模達(dá)每年2000～3000億元。鐵路發(fā)展基金將是鐵路投融資體制改革的突破口和抓手，成為搭建民間資本可投資鐵路的投資平臺。江西省已于2013年5月設(shè)立鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金，總規(guī)模150億元，首期規(guī)模50億元，基金保證投資者年化6%的最低收益。廣東省也將探索建立鐵路發(fā)展基金，充分發(fā)揮財(cái)政杠桿作用，吸引包括民營資本在內(nèi)的各類資金參與鐵路建設(shè)。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)把握時(shí)機(jī)，積極參與鐵路發(fā)展基金的設(shè)立及運(yùn)作。

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（責(zé)任編輯：張瓊芳）