我國國有資產轉讓方式對合同效力的影響

鄒艷萍

[摘要]我國《企業國有資產法》第五十四條規定對國有資產的轉讓應當在產權交易場所公開采用公開競價的交易方式進行。該法條系管理性強制性規范，因此，違反該條，如國有資產轉讓時，未在產權交易場所進行公開競價，而是通過協商價格并簽訂了轉讓合同，并不必然導致合同無效。關于合同的效力還需以是否會造成國有資產流失，損害社會公共利益這一實質要件作為標準。

[關鍵詞]國有資產;轉讓;協商價格

我國法律不禁止國家出資企業轉讓其國有資產。所謂國有資產轉讓是指依法將國家對企業的出資所形成的權益轉移給其他單位或者個人的行為。為保障交易安全和防止國有資產流失，我國制定了國有資產轉讓須經評估程序的有關法規和規章，但有關法規和規章均屬于國有資產管理規范，不能直接否認合同效力。2008年10月28日，鞏固和發展國有經濟，加強對國有資產的保護，發揮國有經濟在國民經濟中的主導作用，促進社會主義市場經濟發展，十一屆全國人大常委會第五次會議上表決通過了《中華人民共和國企業國有資產法》，該法第五十四條規定：除按照國家規定可以直接協議轉讓的以外，國有資產轉讓應當在依法設立的產權交易場所公開進行。轉讓方應當如實披露有關信息，征集受讓方;征集產生的受讓方為兩個以上的，轉讓應當采用公開競價的交易方式。但現實生活中，因國有資產的管理存在多頭管理，并不是所有國有資產的轉讓均會按照法律規定的程序進行，也不是所有的受讓方有意識去按照相關規定對國有資產履行審核義務，故不可避免的出現在對國有資產進行交易時，因違反法定程序而發生糾紛的合同。而違反《企業國有資產法》第五十四條規定的程序對轉讓國有資產所簽合同的效力是否會產生影響，在司法實務中亦各有爭議。

一種意見認為：因《企業國有資產法》在位階上屬于法律，而該法明文規定轉讓國有資產應當在產權交易所采用公開競價的交易方式，故如轉讓合同違反該法條規定的交易程序，則可依據《合同法》第五十二條第第（五）項之規定，認定合同無效。另一種意見認為：不能僅以違反該法條的規定即認定所有合同無效，雖然轉讓的涉及國有資產，但是否無效要考慮該合同的簽訂是否造成了國有資產的流失、損害了社會公共利益這一實質要件。筆者同意第二種意見，理由如下：

其一，《企業國有資產法》第五十四條的規定屬于強制性規范，而非任意性規范。這點比較好理解，由于國有資產屬于全民所有，國有出資企業作為國有資產的占有人轉讓國有資產時，為避免出現低估低賣、造成國有資產的流失的現象，我國從《國有資產評估管理辦法》、到《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》、《事業單位國有資產管理暫行辦法》，到最新出臺的《企業國有資產法》均對國有資產的轉讓的條件及程序進行了規定，雖然在市場經濟體制的大背景下，最新出臺的《企業國有資產法》對國有資產的轉讓的條件及限制不似以前嚴格，但正如該法第一條開宗明義所指出的，是“為了維護國家基本經濟制度，鞏固和發展國有經濟，加強對國有資產的保護，發揮國有經濟在國民經濟中的主導作用，促進社會主義市場經濟發展”這一立法目的，一方面是為了促進國有資產的增值、另一方面則是促進國有資產參與式市場競爭，同時防止其非法流失。為了實現該目的，國有資產在轉讓時必須適用該法，該法規定的程序不由當事人可選擇適用。因此，《企業國有資產法》第五十四條的規定屬于強制性規范，而不是任意性規范。

其二、《企業國有資產法》第五十四條應屬于強制性規范中的管理性強制性規范。我國學理上將強制性規范分為效力性強制性規范和管理性強制性規范。為促進經濟交易，減少公權力對民事私行為的不當干預，我國《合同法司法解釋（二）》第十四條規定，只有違反效力性強制性規范方可構成認定為“違反法律、行政法規的強制性規定”的合同無效的情形。相對，違反管理性強制性規范的則并非當然無效。而我國法律、行政法規中除了少數條款明確了違反該條則合同無效的法律后果之外，更多的強制性規范從字面上并不能一眼區分是效力性還是管理性強制性規范，而要審查違反該規定的締約行為或履行行為是否將損害國家利益、社會公共利益和第三人重大利益，或者合同本身并不損害國家、社會公共利益以及第三人的利益，而只是破壞了國家對交易秩序的管理規范、如果使合同繼續有效也并不損害國家或者社會公共利益，而只是損害當事人的利益的規范。換言之，認定某一個法律條文是否屬于強制性規范，應當判明其所調整的利益種類及其所規制的對象后再作出綜合判斷。而因為國有資產的出資者一般為國家或地方政府，使得往往人民容易將國有資產的出資者權益與國家利益相等同，認為損害國有資產的出資者權益即損害了國家利益，因此未按法律規定的程序轉讓國有資產的行為本身即損害了國家利益。

其三，違反《國有資產法》第五十四條的規定，只有在同時具有《合同法》第五十二條規定的情形之一時，方應認定為無效。比如：雙方惡意串通規避法律，對國有資產進行低估低賣，損害國家、集體或他人利益，或一方隱瞞國有資產真實情況，導致損害國家利益等等。如轉讓雙方簽約時雖未經評估、公開競價等程序，但商定的轉讓價格并不低于國有資產的應有價格，因該協議本身并未造成固有資產的流失，在無其他法定無效情形下，應認定為有效合同。歸根結底，國有資產的轉讓，除法律規定的特別情形外，首先應視其為平等主體之間實施的合同行為，其中包含合同的簽訂和履行行為。合同的簽訂，應以合同相對人是否是有權簽訂合同的主體、合同標的是否是可轉讓的標的物、以及簽訂合同是否是合同當事人的真實自愿作為標準來衡量。其次，企業國有產權轉讓合同的簽訂和履行的行為，必須要符合法律和行政法規的規定，在案件審理中必須嚴格適用《合同法》、《公司法》以及相關行政法規的各項規定，這是法律對民事行為的基本要求。再次，對于行政規章中的禁止性規定，應當與《合同法》、《公司法》、相關行政法規以及司法解釋中的相應規范進行對比分析，行政規章對國有權轉讓所設的特殊規定，原則上不能作為認定合同效力的直接依據，如違反行政規章中的禁止性規定，同時亦違反法律、行政法規的相關禁止性規定，則應以前述第二產生的方法按照《合同法》第五十二條的規定認定合同的效力，如該禁止性規定僅為行政規章所規定，則應直接排除對合同效力的否定。對此，理論界有人認為依據《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》第三十二條的規定也可認定合同無效，對此，筆者不能認同。

綜上，筆者認為，轉讓國有資產首先是一種合同行為，應首先受《合同法》的調整。至于轉讓的方式及價格有無遵守國家對國有資產管理者的要求并不能作為認定合同效力的唯一依據，最終要看該合同行為是否存在《合同法》第五十二條規定的無效情形。