基于城鄉統籌角度下城鄉規劃改革探討

摘要：《中華人民共和國城鄉規劃法》中將城市和鄉村的規劃編制與管理體系納入其中，進行統一管理，促進了城鄉統籌的發展。而各省在此基礎上，結合地方城鄉的規劃條例，以城鄉統籌為理念對城鄉規劃體系進行改革。本文分析了當前我國城鄉規劃存在的主要問題，對基于城鄉統籌角度下城鄉規劃改革進行探討，歸納總結城鄉規劃體系進行改革創新途徑，以期為我國城鄉規劃改革提供借鑒。

關鍵詞：城鄉統籌；城鄉規劃；改革

一、當前我國城鄉規劃存在的主要問題

（一）城鄉規劃編制法規體系中存在的主要問題

在《城鄉規劃法》出臺之前，我國城鄉規劃法體系主要以《中華人民共和國城市規劃法》和《村莊和集鎮規劃建設管理條例》為核心，分為城市體系與村鎮體系。但是在實際的城鄉建設管理中，建制城市與縣城由城市建設管理，建制鎮與集鎮、村莊都由村鎮建設管理。在《建制鎮規劃建設管理辦法》出臺之后，規定“建制鎮”是指國家按行政建制設立的鎮，不含縣城關鎮，導致縣級以下的建制鎮管理體系成為了獨立的系統。由于兩個規劃編制法規體系技術標準不統一、存在表述不正確的地方，導致兩個體系不能配套，無法完整銜接，制約了城鄉規劃的調控作用。

（二）城鄉規劃編制體系中存在的主要問題

我國法定的城市規劃編制體系較多，包括城鎮體系規劃、分區規劃、城市總體規劃等。城市整體規劃的內容過于雜亂，缺乏科學性，規劃編制主體的多元化導致規劃名目眾多且難以協調，缺乏具有權威性的規劃。并且，城市規劃和村鎮規劃從法律依據、內容深度到技術規范等都有各自體系，難以進行全面整合。

（三）城鄉規劃管理中存在的主要問題

許多地市級的規劃管理部門不屬于政府組成部門，市、縣的規劃管理機構大多為事業局，不是法定的行政主體，而建制鎮與集鎮的規劃管理沒有專門管理機構，導致存在管理職能不到位的情況。此外，規劃管理部門的管理經費至今都沒有真正納入各級公共財政的預算當中，工作經費無法落實。

城鄉規劃是基于城鄉統籌理論的規劃，是在現有的法定規劃層次上探討新的規劃編制體系，但并沒有對原有規劃進行全部否定。城鄉總體規劃在體系架構上不能脫離城鄉規劃體系結構，在整合方法中也必須緊隨城鄉統籌規劃的理論與實踐探索。

二、基于城鄉統籌角度下城鄉規劃體系的改革要點

（一）建立適應于我國城鄉統籌發展要求的城鄉規劃體系

從國家角度而言，建議國家法定規劃序列中納入剩余的區域規劃或城鎮群規劃；從省級角度而言，建議將城鄉總體規劃編制覆蓋到整個區域，并且根據實際情況編制次區域規劃；從直轄市和地級市角度而言，同樣建議全域進行規劃編制，并將市域的城鄉總體規劃替代城鎮體系規劃；從縣級角度而言，建議僅編制縣域總體規劃。做到“一級政府、一級事權、一級規劃”原則。此外，還需要制定符合中國大小城鎮的規劃體系。

（二）建立適用于我國城鄉統籌發展要求的規劃編制內容

必須強化省域統籌的發展，科學合理的配置重要的資源空間，將資源配置作為主體，協調并落實各項規劃；而省域范圍內的市域需要強化城鄉、地區、各級部門之間的協調，統一規劃與實施；縣域要落實總體規劃與土地利用規劃的銜接，在全域空間范圍內建立管制體系；鎮域的總體規劃要明確引導社區與農村散居的規劃，強化產業規劃；鄉村規劃要求根據實際情況確定村民與村莊的發展需求建立編制內容。

（三）理順我國各級政府城鄉規劃管理的對策

第一，建立和落實國家和省級出臺的城鄉規劃，且國家和省級規劃的主管部門要具備實施《全國城鎮體系規劃》、《省域城鎮體系規劃》等規劃的協調權與監督權；第二，合理規劃機構設置、人員配置、辦事流程等，優化城市和縣級的規劃石泉，提高城鄉規劃改革效率；第三，完善鎮、鄉的規劃事權，使鎮、鄉都有相應的規劃許可權。

（四）整合城鄉規劃與其它規劃的構想

整合城鄉規劃需要循序漸進，逐步整合城鄉規劃與其它規劃。將縣級城鄉規劃統籌作為其它規劃的重點內容。盡快總結和推廣各城市開展縣域規劃的成功經驗，完善國家法定規劃。此外，還要城鄉規劃整合其它規劃的能力，在整合時，城鄉規劃相關部門要主動積極的采取措施，盡快完成城鄉規劃與其他規劃的整合。

三、基于城鄉統籌角度下城鄉規劃創新思路

（一）實踐“自下而上”推動國際層面改革

通過筆者對城鄉規劃改革成功案例以及在全國各地城鄉統籌背景下正在開展的城鄉規劃改革實踐研究發現，城鄉規劃改革不能僅僅局限于地方層面，而應該通過實踐經驗對其進行反復的思考，將我國城鄉規劃改革所面臨的問題與挑戰進行分析，反饋到國家層面，提出國家層面城鄉規劃改革的整體思路、目標和對策，自下而上的推動國家層面城鄉規劃的改革。并且通過“上下”互動，實現政策制定與實施，使城鄉規劃改革的各種政策措施更加具有操作性。

（二）建立新型城鄉統籌發展規劃體系

基于城鄉統籌角度下，城鄉規劃改革的總體整合，不僅包括了城鄉規劃自身的改革，同時也包括城鄉規劃與其它規劃的整合，并通過整合增強城鄉規劃的統攬能力，使其更加具有科學性、合理性。建立新型且適合城鄉統籌發展的規劃體系與工作機制，是城鄉規劃改革的新理論與新方法。

（三）突出本土文化特征

要避免城鄉規劃的同質化現象，就必須突出本土特色與文化特征。每個城市或鄉鎮都有屬于自身的元素符號，例如豐富的歷史文化資源、獨特的自然景觀等，因此在規劃起點就需要對規劃項目進行文化內涵的挖掘，打破千篇一律的規劃模式。

結束語

城鄉規劃對各項規劃具有統籌作用，其目的是落實城鄉經濟與社會發展規劃、土地利用總體規劃、環境保護規劃等等，協調整合城鄉內各層級的總體規劃及交通、水、電、氣等專業部門規劃，是城鄉規劃改革的主要途徑。城鄉統籌的科學理論和方法對于城鄉規劃改革而言具有重要意義，在城鄉建設不斷發展的今天，我們需要將城鄉統籌理論作為規劃改革指導，使城鄉規劃的過程更加科學化，充分發揮規劃改革的作用。

參考文獻：

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[2]李曉江 覃繼牧 蔣勇.城鄉統籌視野下城鄉規劃的改革研究[J].建設科技，2014（Z1）：66-67.

作者簡介：曹梟（1985.05-），男，漢族，江西南昌人，本科，單位：山東省城鄉規劃設計研究院，職稱：中級/工程師，研究方向：城市規劃。