論城鄉二元土地制度下太原市新型城鎮化的發展

劉根甫

【摘要】本文首先以太原市六城區的所有城鎮為研究對象，試圖找到當地在城鄉二元土地制度的背景下的新型城鎮化過程中急需解決的問題。同時參照其他城鎮的成功經驗，找出自己的不足，就如何解決實際問題以及促進太原市新型城鎮化的發展提出有效建議。

【關鍵詞】太原市；城鄉二元土地制度；新型城鎮化

中圖分類號：F20文獻標識碼A文章編號1006-0278（2015）11-040-01

改革二元土地制度結構、促進城鄉一體化發展，需從以下方面著手：改革權利不平等的城鄉二元土地所有制結構；建立城鄉統一的建設用地市場；切實推進征地制度改革；改革和完善宅基地制度；建立公平共享的土地增值收益分配制度；推進城鄉結合部地區的土地制度創新。

城鄉土地二元制度是將城市和鄉村相互分離的土地權利體系，存在著一系列制度上的弊端，嚴重影響太原市城鄉土地市場的和諧發展。出現的主要問題有太原城區在土地增值收益上明顯多于周邊鄉村；土地市場缺乏有效的管制，造成一系列疏漏問題；太原市的耕地轉為建設用地必須經過征收的過程，土地逐漸形成國有化趨勢；城鎮人口規模與土地規模差距過大；由于宅基地有關的法律條文仍不明確，農民的宅基地財產權得不到保障；太原市近期加緊城中村的改造建設，在征地過程中，由土地權利問題引起的征地糾紛層出不窮，嚴重影響了政府人員正常工作及社會的穩定；在太原市晉源區和萬柏林區的城鄉結合部的用地管理仍非常混亂，相關政策難以有效實行。

一、具體問題

（一）城鎮化質量不高

在2008-2014年，太原市政府下達了逐年穩步推進城中村改造的政策，直接導致城鎮化率不斷提高，GDP增長率也隨之逐年上升。但接近85%的高城鎮率卻未實現太原市GDP總額和人均可支配收入的提高，相關指標以及其所代表的城市經濟發展水平在中部六省中排名末位。

太原市近年來加緊對城市道路的拓寬改造，道路質量和通達度以及公共交通的體系構建卓有成效。但有些城區的配套設施仍無法跟上城市發展的步伐，公共服務質量也亟需提升，城市建設水平還有待提高。

太原市是以煤、鋼等化工能源為基礎的第二產業為主導，第一，第三產業為輔的產業結構。西山煤礦，太鋼等工業廠址分布在西郊和北郊地區，布局分散，產業結構單一，以先進的科技水平為代表的第三產業和服務業發展較為緩慢。

（二）城鎮化發展不平衡

截止2014年，太原市六城區總面積為2671平方公里，占全市總面積的不到三分之一，常住人口數有612萬人，而縣區面積為6321平方公里，常住人口數只有90.65萬人，可見太原市的人口空間分布極為不平衡，市區的人口密度遠高于縣區。這樣就出現了人口分布不均衡導致的城鎮化發展不平衡的現象。

（三）城鎮建設資金短缺

新型城鎮化發展過程中，太原市受到地理條件限制，國家對其的財政資金政策支持的力度偏小，會產生用于城鎮建設的資金短缺的情況。國家每年固定向偏遠的貧困縣區給予資金支持，對大城市投入的資金較為有限，再加上各部門的計劃不一致，在對資金的統籌使用上往往出現問題。導致在有潛力的項目上也難以吸引到優質的投資者進入太原市招商引資，資金鏈經常出現斷裂。

（四）小城鎮和城中村規劃不統一

太原市周邊的小城鎮和城中村改造越來越受到政府的重視，但政府在對其管理上仍分頭管理，沒有將二者納入統籌規劃的范圍中。仍針對各自的特點，規模，區位，布局等分別制定規劃措施，資源浪費現象較為嚴重。

（五）建設用地指標供給不足

如今，在太原市依舊呈現人多地少的矛盾，國家在近年來在市區開展很多重點項目的建設，公園、學校的用地也在城市用地中占據了部分規模，用地指標短缺。農村建設用地在法律上還未被正式納入合法范圍，也出現了宅基地的閑置浪費等現象，隨之在土地征用過程完成后，無人村的數量逐漸增多。但相反的是，在太原市的一些村鎮，由于規劃導致的建設用地指標的缺少，村民無法筑房，村中的耕地數量遭到切割，用地不均勻的情況愈發嚴重。

二、對新型城鎮化發展的建議

（一）新城建設引領城鎮化空間跨越發展

太原市政府應注重生態環境的保護，為城市的新文化建設提供支持，力爭在此基礎上構建出以汾河沿岸為軸的，以新增城市干道為縱橫線，其他商務區分散組團式布局的發展模式，考慮將城市外圍榆次，太谷等城市發展為衛星城，將優質資源集中于此，產業和人口形成集聚。

（二）力促產業結構優化升級，為城鎮化提供保障

通過引進先進技術，構建高新創新教育產業園區，逐步加快產業轉移，形成人口和產業規模集聚效益，大力扶持新興產業，在環保效益上對傳統產業進行改造，力促產業結構優化升級，與新型城鎮化相輔相成。在市郊發展生態農業，憑借資源優勢繼續鞏固工業的地位，加強對新興產業的扶持力度，促使農業化，工業化，信息化三者相結合，推動新型城鎮化發展。

（三）創造城鄉資源共享的新型公共服務體制

政府應增加對供水，電力，道路等基礎設施條件以及科教文衛事業的公共服務設施的轉移性政策支持，改變城鄉二元條件下的城鄉分離的公共服務體制，力圖實現城鄉資源共享機制，均能享受到優質的公共服務。將基礎設施建設力度和基礎公共服務范圍繼續向周邊農村地區外延，為新型城鎮化創造穩定的制度條件。

（四）注重市中心城鎮化質量的提升

在新的一年，政府應繼續完善市中心的棚戶區建設和城中村改造的后續工作，保證其按照規劃順利完成。在市中心創造優質的發展條件，發展有利的商業地產，促進新興產業的快速發展，鞏固太原市經濟發展中心的地位。

參考文獻：

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[2]陳錫文.農村土地流轉與改革試驗[J].農村工作通訊，2009（9）.