城市規劃如何破解“三舊”改造難題

吳端涌

摘 要：隨著經濟建設的迅速發展，我國城市建設及房地產業也在快速的發展。通過對城市舊建筑進行有效的設計和改動，實現合理的資源配置，可以實現以可持續發展戰略為指導的城市發展理念。

關鍵詞：城市規劃；城市建設；舊建筑改造；問題及措施

一、城市規劃改造的理念

在全球范圍內，對于城市舊建筑的改造再利用都是一個熱點的話題。在90年代中期，西方發達國家已經經歷了城市建設的改革過程，實現了從盲目推倒重建到理性注重可持續發展的改變。西方城市更新的理論基本上是從清除貧民窟到重建鄰里單位，再到社區更新的思路來發展的，對舊城更新的指導理念也是從主張目標單一、內容狹窄的大規模改造開始，逐漸轉變為主張目標廣泛、內容豐富、更有人文關懷的城市更新理論，城市規劃改革的理論在實踐的發展中，逐漸形成了以可持續發展思想為指導核心的理論。

我國城市現代化建設與改革較國外略晚，在改造理論上可以向發達國家進行借鑒。應當注重對舊建筑和舊地段的改造再利用，以合理的更新、改建過程替代傳統大拆大建的方式，理性選擇能夠促進資源可持續利用的方式。在城市規劃改造進程中，應當把這些舊建筑同樣看作是社會生產生活和歷史發展的載體，重視這些舊建筑在經濟、文化層面的價值，合理地改造并充分的挖掘舊建筑的潛能，避免應城市建設導致的經濟資源和文化資源的浪費，使舊建筑及其所在的城市區域再現生機。

二、基本原則

1、政府引導，市場運作

政府統一組織，制定專門政策，充分調動政府、集體、土地原使用權人及相關權利人的積極性，吸引社會各方廣泛參與，實現多方共贏，確保國有、集體資產的保值、增值。政府要正確引導，加強監管，確保改造規范推進。

2、明晰產權，保障權益

調查摸清“三舊”現狀，做好“三舊”土地的確權登記工作。屬于“三舊”改造的房屋和土地，未經確權、登記，不得改造。正確處理“三舊”改造過程中的經濟、法律關系，切實保障土地權利人的合法權益，維護社會穩定。

3、統籌規劃，有序推進

統籌經濟社會發展和資源環境保護，依據國土規劃、主體功能區規劃、土地利用總體規劃和城鄉規劃，科學制定“三舊”改造規劃，并強化規劃的統籌管控作用。嚴格界定“三舊”改造范圍，對列入改造范圍的，必須編制控制性詳細規劃和改造方案，有序推進。嚴禁擅自擴大“三舊”改造政策的適用范圍。

4、節約集約，提高效率

通過市場運作和公開規范的方式，強化市場配置土地，促進土地高效利用。嚴格執行土地使用標準，提高土地使用強度。創新機制方法，強化土地資源、資產、資本“三位一體”管理，實現土地利用效益的最大化。

三、城市更新改造中存在的問題

1、大拆大建，城市資源嚴重浪費

不少城市的領導以追求任期業績短期行為的現象非常普遍。既不尊重投入產出規律，也不考慮經濟效果和創新，更不考慮投入資金的回收問題。對老城區不分青紅皂白一律推倒重建，這是一種最原始、最簡單、最不科學、最粗野的城市更新方式，造成一些有保留價值的建筑、設施、古木、風貌等隨之破壞，城市的有形和無形資產嚴重浪費，甚至完全消失。

2、各類保護建筑遭到破壞

在城市更新改造中，將保護建筑視為獲得眼前利益的捷徑，千方百計的恣意蠶食、侵占、破壞和拆毀，情況相當嚴重，且屢禁不止，層出不窮。

3、城市的特有風貌正在消失

技術和生產方式的全球化，使地域文化的特色漸趨衰微，建筑文化的多樣性遭到扼殺。在城市的更新改造中由于不注重傳統街區、傳統風貌的保護和繼承，使城市原有的特色風貌遭到破壞，并被一些低級和趕時髦的東西所替代，使人們對所居住的城市和環境產生了一種陌生感，喪失了認同感和歸屬感。城市在爆炸式的發展中，正在喪失它的形態、地標、識別性、特征。

4、城市正在走向雷同

隨著世界經濟一體化進程的加快和信息、文化、科技各領域交流的擴大，城市更新改造中大量地應用了新技術、新工藝、新材料、新的設計理念，大大促進了城市更新的進程和步伐。但是由于各地“追風”現象十分嚴重，效仿和追大潮成為時尚，使城市更新中出現了雷同，城市正在被克隆，正在失去地域的、文化的、傳統的、多樣化的特色，建筑正在失去個性和靈魂。

四、城市規劃和建設的方法和措施

1、科學論證，理性分析，合理定位

城市規劃編制過程中，克服“想當然”和“追風”思想，采用先進的理論和系統的方法來研究城市規劃和建設，要依據本地經濟社會發展水平和城市在更大區域內所起的作用和所處地位，做好城市的合理定位，制定科學的發展目標，保證城市可持續發展。

2、注意“三舊”改造過程中的可操作性

可操作性規劃是指根據批準的控制性詳細規劃內容，對具體的地塊建設提出設計和安排。在《城市規劃 編制辦法》里，對可操作性規劃有明確的規定。比如，根據交通影響的分析，提出具體的交通組織方案和設計；對住宅建設、醫院建設、學校和托幼建設等建筑進行日照的分析；對建筑、道路和綠地等的空間布局和景觀規劃設計，規劃、布置總的平面圖；詳細估算工程量、拆遷量和總造價，進行投資效益的分析；以及分析建設的條件和綜合技術方面的經濟論證等。

“三舊”改造和可操作性規劃的工作內容，從分工的粗細來看，“三舊”改造側重的內容是思想構建層次，而可操作性規劃側重的則是工程實施界面；若從法定立場來看，“三舊”改造的內容，還沒有法定的規定，而可操作性規劃則是屬于法定規劃內容。因而在此基礎上，“三舊”改造的工程中，應該注意工程的質量、可銜接操作性，不要為了過度追求改建的過程，而忽視建設的可操作性。因此在“三舊”改造過程中，不可盲目追求工程的高效，從而忽視技術之間的、部門之間的可操作銜接性，確保廣州“三舊”改造的質量。

3、確保改造資金的投入

在“三舊”改造過程中，由于對其缺乏清晰的認識，很多投資者沒有長遠的計劃，因此改造過程中缺乏一定的資金投入，這就需要各方對“三舊”改造進行資金支持。例如，在“三舊“改造中，鼓勵、支持城區內效益差、能耗高、污染大的企業進行搬遷或產業轉型，同時將土地的出讓收益用于支持企業或原村鎮的經濟發展。對于涉及公共設施建設的改造，應從土地出讓金中安排相應的資金予以支持。同時提高土地利用率和增加容積率，引入企業承包拆遷，建設，減少收取土地價款。

除此之外，還可以設立專項支持城鄉改造的基金，例如對于構建公益性項目的改造，可以通過網絡、電視等媒體進行宣傳，以便吸引愛心人士對項目的支持，從而投入一定的資金；還可以廣泛宣傳投資商機、實施優惠政策以及通過科學規劃、估算投資利潤等措施，保證投資商利益，從而吸引資金投入“三舊”改造中；成立“三舊”改造專項小組，設立“三舊”改造專項資金，保障項目推進；對有利于土地高效利用的改造項目可免交新增的土地價款；對改造項目土地的出讓金給予一定比例返還用作支持發展的專項基金。

結 語：只有通過不斷地研究學習，對城市舊建筑進行有效的設計和改造，實現合理的資源配置，才能使其能夠符合城市的規劃，實現城市建設的可持續發展。

參考文獻：

[1] 陳天 姜黎黎 謝愛華.城市設計中“邊界”的表現形式與構建方法探討[A].轉型與重構——2011中國城市規劃年會論文集[C].2011年.

[2] 林兆璋 倪文巖.舊建筑的改造性再利用[N].建筑學報.2000（02）.

[3] 李之吉.試論城市中舊建筑的保護和更新[J].時代建筑.1994（02） .