城市規劃建設管理問題探討

麥婉婷

摘 要：城市規劃管理在城市長期戰略發展方向中起著指導性作用。本文就“三規合一”在城市規劃建設管理中存在的問題進行分析，并提出建議

關鍵詞：城市規劃；建設管理；“三規合一”；問題；完善措施

1.“三規合一”的內涵

“三規合一”并非指只有一個規劃，而是指只有一個城市空間，在規劃安排上互相統一，同時加強規劃編制體系、規劃標準體系、規劃協調機制等方面的制度建設，強化規劃的實施和管理，使規劃真正成為建設和管理的依據和龍頭。筆者結合國內相關研究比較得知，“三規合一”是指將國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃中涉及到的相同內容統一起來，并落實到一個共同的空間規劃平臺上，各規劃的其它內容按相關專業要求各自補充完成。

2.當前我國“三規”實行存在的問題

當前，地方上的“三規”分別由城市發改部門、國土部門和城鄉規劃部門三個平行的職能部門負責，在一定程度上造成了規劃標準“打架”、內容表述不一、數據彼此矛盾、規劃管理“分割”等問題，各類規劃自成體系，規劃之間的銜接問題較多。

2.1規劃內容有交叉，有時規劃結果矛盾

因為方法和口徑的不同，“三規”在規劃結果上會有互相矛盾的地方，如人口規模預測方面，國民經濟和社會發展總體規劃從經濟發展與人口規模的關系入手，預測常住人口的規劃目標；城市規劃在人地掛鉤的要求下，會進行符合自身要求的人口規模預測；土地利用總體規劃出于節約和集約用地要求，也在預測人口規模；土地利用空間布局方面，建設用地、農用地的發展方向、空間布局也往往是“三規”、特別是城鄉規劃與土地利用總體規劃存在矛盾的地方。

2.2規劃協調機制有待完善

當前，國民經濟與社會發展規劃、土地利用總體規劃和城鄉規劃的編制和實施的組織部門均為各級人民政府，具體落實部門為人民政府所轄的相關職能部門，即形成“人民政府負責，所屬職能部門落實”的關系，也就是“一級政府、一級規劃”“一個部門、一種規劃”。 “三規”的具體的執行部門為政府各職能部門。在下級政府對上級政府負責的職能設定與履行過程中，橫向的部門規劃存在“越位”、“錯位”現象，部門規劃協調存在“缺位”現象。雖然《土地管理法》《城鄉規劃法》等相關法律文件要求相關規劃進行協調銜接，但還缺乏較為具體的措施，協調銜接的內容也有待討論。

2.3有些規劃標準存在矛盾

“三規”的規劃對象有重疊，但是有些規劃標準又存在不一致的地方，一些基礎資料收集及統計口徑不一致，土地利用總體規劃編制時采用的土地基礎資料是土地詳查及土地利用變更調查更新成果資料，其各種地類收集統計方法是通過航拍后經實地調查、核實、糾正、計算、制圖等程序形成的，可信度較高，由于統計口徑的不同，在相同的區域內，建設部門統計的現狀建設用地總量往往大于國土資源部門的統計數，有些規劃編制時采用的技術標準不一致，如人均建設用地指標。

3.建立和完善“三規合一”的規劃管理體制建議

3.1建立長效協調機制

長效協調機制是“三規合一”工作能夠持續進行、并不斷完善的重要保障。協調機制是指在與“三規合一”工作直接相關的三個政府部門——城市規劃部門、國土資源部門以及國民經濟與社會發展部門為核心，聯合直接相關的技術支持部門——規劃設計院、編研中心、城市規劃自動化中心、信息中心等單位，以及其他有工作聯系的相關行政單位，打破原有的政府組織框架，建立可持續性的聯系紐帶，通過工作中的互動交流構建起長效的協調機制。根據政策網絡中各行動者及其行為對事件的發展和政策結果改變產生影響的強弱程度，可以將上述各利益主體劃分為初級利益相關者（規劃部門、國土部門、發改部門），次級利益相關者（技術支持部門）和外圍利益相關者（其他部門）。不同地區各利益主體各自所處的位置、擁有的資源和價值訴求，將對三規合一的政策制定和實施產生影響，需要區別對待。

3.2建立以城鄉規劃委員會為協調和決策主體的管理機構

從城市層面上看，如要進行規劃整合，目前各部門的分割造成的既有分工、機構設置和既有利益將不得不進行重大調整。比較可行的做法是整合成立經濟社會發展和空間規劃編制和實施管理的部門，或者將該項職能劃歸一個宏觀調控部門，同時加快規劃編制立法。由于“三規”在協調的過程中，可能牽涉內容多，協調時間跨度大，政府的人力和精力無法得到充分保障，在這種情況下委托以部門領導、專家和相關利益主體共同組建的城鄉規劃委員會來行使統一問題決策、規劃銜接的權利和職責，將更具有可操作性。

3.3探索“編管分離”的機構設置方式

機構改革并不是讓三規的主管部門簡單合并。事實證明，在沒有理順組織架構、明確各自職責、落實運行模式的前提下，簡單的大部制改革帶來的后續問題更多，而不是效率提高。根據“建管分離”的思想，我們提出“編管分離”的體制改革設想，即將規劃編制的職能從各個相關部門中抽離出來，組成統一獨立的規劃編制部門，而對于規劃完成后的管理則仍舊由原先的相關政府部門分別執行。成立專門的編制機構，將編制與管理職能分離，既能夠在不過多的變動原有政府體制的情況下統一規劃編制，減少因部門利益紛爭而導致的改革阻力，又能夠在規劃編制時期就統一基礎數據和規劃指標，使各個規劃之間可以互為依據，互相對照，協調規劃城市建設與發展。

3.4進一步加強技術創新，搭建信息平臺

統一的技術標準，尤其是將土地利用規劃和城鄉規劃中不同的技術標準進行對接，其銜接的基本思路是在保持“兩規”各自的特色基礎之上，通過統一的基礎數據、基礎分析和規劃主要內容的銜接來實現“兩規”技術層面的協調，其中基礎數據口徑包括社會經濟與人口數據和土地利用數據，基礎分析包括生態本地分析和城鎮增長邊界分析，主要規劃內容包括城市發展目標與戰略、人口用地與指標、城市發展方向與布局和規劃管制分區。通過對“兩規”技術層面上的銜接，實現“兩規”技術話語對接，讓城市總體規劃與土地利用規劃能夠互為依托，相互協調地指導城市發展與建設。

在“兩規”實現技術對接的基礎上，將國民經濟與社會發展規劃也統一到其中，在城市總體規劃和土地利用規劃中充分考慮區域社會經濟發展要素和條件。要搭建信息平臺，理順編制程序。規劃編制和實施都要依賴統一的信息平臺，不僅使相關部門能夠實現技術對接的數據基礎，而且可以保障規劃的實施。不同的數據來源和統計口徑，使得不同規劃之間不存在可比性，可信度不高。統一數據來源和口徑，讓三大規劃能夠使用統一的數據作為數據底板，這為三大規劃的銜接提供了數據基礎，也讓三大規劃能夠實現相互對照，互為依據，真正實現“一張圖”。

結束語：隨著社會的進步，高效能的城市管理是城市發展的關鍵，要結合“三規合一”管路不斷提高城市管理水平，促進城市建設和發展，朝著現代化城市的目標不斷向前邁進。

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