“三舊”改造拆遷補償安置策略研究

何劍鋒

摘要：在“三舊”改造的全面推進過程中，拆遷補償安置的系列政策、措施和方法在保障被拆遷人權益和推進拆遷進度方面都做出了積極的探索。文章從政策現狀、問題分析和策略引導三個層面來進行“三舊”改造過程中拆遷補償安置問題的探索研究。

關鍵詞：“三舊”改造;拆遷補償安置;策略

一、引言

如果說城市的外延擴張是城市建設和發展的第一次騰飛，那么在建設資源節約、環境友好型社會新的歷史條件下，進行“三舊”改造、內涵式提質則是實現城市建設與發展第二次騰飛的重要途徑，是城市發展的必然歷程。因此，全力推進“三舊”改造，積極探索存量建設用地二次開發利用的可行之路，已成為廣東省挖掘用地潛力、拓展發展空間、優化城市結構、促進一體化建設的必然選擇。

作為“三舊”改造中必不可少的關鍵環節，拆遷補償安置是“三舊”改造的先行工作。在“三舊”改造的全面推進過程中，拆遷補償安置的系列政策、措施和方法在保障被拆遷人權益和推進拆遷進度方面都做出了積極地探索，從根本上改變了“拆遷難”和“野蠻拆遷”的狀況，促進了“三舊”改造質量和效率的提升。但是，在拆遷補償安置過程中仍然存在許多比較突出的問題，主要表現在拆遷補償安置相關法規尚不健全、拆遷補償標準難確定、拆遷成本不斷攀升、違法搶建、拆遷產權問題等幾個方面。在通過充分調研和分析后，筆者從政策現狀、問題分析和策略引導三個層面來進行“三舊”改造過程中拆遷補償安置問題的探索研究。

二、以社會和諧的改造策略引導拆遷改造

與時俱進，尋求合理的空間布局和可持續發展，努力改善城市人居環境，實現產業結構優化升級轉變，這是進行“三舊”改造探索的嚴峻課題。如何在平衡中尋求突破，在和諧中實現嬗變，是每個城市的管理者都必須面對和思考的問題。而拆遷補償安置是“三舊”改造中最敏感、最復雜的“人心”工程。因此，在改造過程中必須堅持“依法拆遷”和“以人為本”相結合搞拆遷，堅持和諧均衡的基本原則，推廣民意咨詢充分、拆遷賠償合理、申訴機制公開透明的“陽光拆遷”、“和諧拆遷”。

和諧拆遷策略主要體現在以下四個方面。

（一） 決策——民主科學

科學決策是做好工作的基本前提。要扎實地做好前期調研工作，有針對性地解決項目拆遷中的一些重大問題。以被拆遷人為對象，認真開展調查摸底工作。在摸底調查的基礎上依法、科學、合理地制定切合實際情況、利于被拆遷人的拆遷安置方案。

（二） 理念——以人為本

以科學發展觀為指導，本著保障人民利益不受損、惠及于民的工作思路，始終注重將民意作為決策基礎和依據，始終注重將民利最大化作為利益分配平衡基點，始終注重在操作環節設計上突顯民生優先取向。

（三） 程序——陽光拆遷

在拆遷過程中，強調拆遷人的法制約束，依法文明拆遷，杜絕高壓政策和野蠻行為，確保每個步驟都按照法定程序嚴格實施，做到公平、公開、公正。穩中求進，不到萬不得已，盡量不采取強制拆除，同時要在建立群眾情緒疏導機制之上堅持法治。

（四） 補償——公平合理

補償方案要充分體現對《物權法》規定的私有財產的尊重和保護，讓群眾眼前不吃虧，長遠受大益。統一政策不放松，切實把好政策執行關，堅決杜絕早拆早吃虧、“釘子戶”占便宜的現象。

三、建立拆遷補償安置的原則和標準推進改造進度

（一）政策現狀與問題分析

新的憲法修正案僅僅規定，國家征收公民私有財產的應當給予補償，但對補償本身沒有明確界定，對補償原則更是只字未提。從《物權法》到相關法律、法規、規章及其他規范性文件，對拆遷補償的原則均做了回避。總的來說，現行拆遷領域內有關補償安置的規定顯得較為簡略，都未確立一個普遍使用的補償原則與標準。

補償原則上應以恢復被拆遷人被拆遷之前的生產、生活狀態為標準，消除拆遷隊權利人的影響，這樣才能對被拆遷人的利益提供有效的保護。

雖然憲法修正案對補償做了原則性的規定，但對補償本身沒有明確界定，而且在拆遷配套法律法規中也沒有做出具體的規定，缺少操作標準。

“三舊”改造拆遷補償標準是被拆遷人最為關注的內容，“三舊”改造的項目和地塊很多，不同區域的改造對象由于區位、采光等各種因素不一樣，價值也不一樣，所以很難拿出一個統一的補償標準。但在推進“三舊”改造的過程中，必須承認歷史現實，對地上已建建筑物進行補償，因此“三舊”改造項目除了要考慮技術因素外，還必須考慮拆遷補償成本等經濟因素，或以房地產市場評估價格確定，由有資質的房地產公司的專業房地產評估師進行評估。但改造對象的評估體系和補償標準仍存在很大的問題，處理不當，對于社會穩定和民族團結形成潛在的隱患，建立相應的評估體系或者方法迫在眉睫。

（二）策略引導

補償安置方案要做到以下幾個方面：一是補償安置制度要以社會保障為主，將被改造對象的社會保障的費用計入安置補償的成本中來，切實地解決被改造對象的后顧之憂;二是補償方式除了貨幣補償以外，還需要配套的養老、醫療、失業救濟、子女上學等方方面面的社會保障的政策，解決被改造村民長遠的安生立命之所需;三是適當提高拆遷安置補償標準，切實地解決被改造對象社會保障經費不充足的問題;四是拆遷補償應該能夠反映土地價格與勞動力實際損失的費用，從而使被改造對象能夠獲得部分土地的成本價與出讓價之間的增值利益;五是明確拆遷補償費用中的那些土地補償費用的標準，切實地維護土地所有權者的合法權益;六是改變那種將安置補償費用直接發放給改造區村民的支付方式，而是將安置的補助費用納入勞動社會保障部門建立的安置專用賬戶，將其納入到失業救濟與社會保障之中來，為被改造對象建立健全穩定地社會保障體系，從而維護社會穩定。

同時，標準一旦制定，堅持“三個一致”的標準進行補償執行。一是補償標準一致，即嚴格按政府的相關政策法規對被拆遷戶做出補償安置，同時堅持統一的補償標準進行補償;二是前后補償一致，即“一把尺子量到底”、“絕不讓第一個簽協議的少得一分，也絕不讓最后一個簽協議的多占一毫”;三是同類型房屋補償一致，即拆多大面積的房子就在此項目中補償給市民多大面積的房子，或者以補償同樣的價格賣給市民被拆的同等面積房屋。通過“三個一致”和陽光操作，讓市民享受平等待遇，避免拆遷戶持觀望等待態度，將房屋“待價而沽”，促使其加入“先走先得益”的行列，從而加快改造步伐。

四、完善合理補償機制切實保障拆遷戶權益

（一）政策現狀與問題分析

《物權法》在第四十二條對征收土地過程中補償機制（包括補償費用、社會保障費用、保障居住條件等各方面）做出了明確規定。同時，《城市房屋拆遷管理條例》也對我國城市房屋拆遷過程中的補償范圍進行了明確規定，其補償的范圍包括房屋所有權、附屬物所有權及未超過批準期限的臨時建筑。可以看出，在現行的法律條文的規定中，只是對有形的資產權利進行了補償界定，但是對于被征收土地、被拆除房屋占有范圍內的預期收益及無形利益卻不予補償，即被征收土地的發展權益和被拆遷房屋的無形資產利益得不到補償。以城市房屋拆遷為例，在被拆遷人當中有不少人生活貧困，如果選擇貨幣補償，他們得到的貨幣補償金不足以購買原來房屋所在地附近的房子，只得另覓住所。通常城市房屋拆遷都是在城市基礎設施建設比較完善的區域，另覓住所就可能在工作、生活等各方面都帶來極大不便等，而被征收土地的發展權益和被拆遷人的預期收益及無形利益沒有補償，這也是被拆遷人對拆遷產生抵觸情緒的一個重要原因，以至于拆遷糾紛愈演愈烈。

（二）策略引導

在拆遷過程各方利益博弈中，被拆遷人總是處于弱勢，其利益保護問題直接關系到社會穩定大局，為作為弱勢群體的被拆遷人提供多渠道多形式的救濟機制，有利于將公眾的利益訴求納入到制度化、規范化、法制化的軌道上來。

一是完善對行政補償的救濟制度，包括自下而上和自上而下兩個過程。目前，自下而上的過程比較完善，都有相應的制度作為支撐，主要體現在一旦被拆遷方的權利受到侵犯，都會對政府提出相應的復議或者訴訟。目前，問題比較多的是自上而下的過程，即政府在行政補償方面的執行不到位，造成被拆遷方得不到相應的補償。因此，應該從法律上明確規定政府應該如何保證實現對被拆遷方的救濟。

二是為被拆遷人提供必要的法律援助。被拆遷人中，大多是中低收入家庭，屬于社會弱勢群體，當合法權益受到侵犯時，他們沒有足夠的能力支付因尋求行政救濟所需的成本（包括時間、經費、必要的法律知識等），建議成立專門保護失地農民利益的法律機構或社會組織，為他們提供法律咨詢及法律援助。

五、尊重歷史依法推進拆遷

（一）政策現狀和問題分析

《城市房屋拆遷管理條例》中第二十條明確規定，“拆除違章建筑和超過批準期限的臨時建筑，不予補償”。雖然《條例》已明確了對違章建筑的處置方式，但是在實踐操作過程中，為了推進改造速度，對于違章建筑都給予一定的賠償。以廣州市獵德城中村改造為例，在改造過程中，為了推動改造能夠順利進行，市政府做了讓步，對于違章建筑也給予一定的賠償，而且賠償標準高達每平方米1000元。這種做法的負面效應是顯然的，容易造成改造前期由于經濟利益的驅動，出現大量劣質的旨在獲得賠償材料損失費的搶建風潮，阻礙改造工作的進程。但是，如若不賠，則很難體現以人為本，構建和諧社會的主旋律，可能出現更多的反對聲音和“釘子戶”。為了避免出現諸如此類的事情發生，本研究認為違章建筑賠償應注意區別對待，應根據違章建筑的質量、面積、年限分別制定賠償標準，如對惡意搶建的則堅決不予賠償。

（二）策略引導

1. 尊重歷史，堅持實事求是解決問題

城市化是一個漸進的過程，因為城市更新發展才需要“三舊”改造和拆遷。現在的城市規劃基本是在現有建筑物已經形成的情況下進行的。可以說產權人是被動拆遷，其合法利益理應得到保護。在宅基地上建生產經營用房有其歷史背景，鼓勵發展經濟，大搞三產服務業，服務城市市民，這些做法在一定的歷史階段為城市化做出了貢獻，如果用現在的政策和要求去處理歷史形成的問題，這與實事求是的原則是相悖的。

2. 惡意搶建的堅決不予賠償

對拆遷通告發布前事實存在的無照房屋，依據相關法規制定統一認定標準，并由執法部門組織加強巡查，盡量地防止搶建行為的發生。對認定為違法的房屋，特別是惡意搶建的，由政府組織一律拆除，堅決不予補償。

（作者單位：廣東卓越土地房地產評估咨詢有限公司）