基于多目標的土地利用總體規劃實施評價

欒喬林等

摘要：以海南省屯昌縣為例，著重考慮土地利用總體規劃執行的多目標性，從規劃指標實現度、空間布局合理性、集約利用水平及用地綜合效益等4個方面，多因素綜合評價法與地理信息系統（GIS）空間分析法相結合評估土地利用總體規劃實施進展情況，并提出相關對策建議。研究結果表明，屯昌縣土地利用總體規劃整體實施水平處于良好狀態；規劃指標落實情況好，用地綜合效益得到明顯提升，整體空間布局較為合理，但土地集約利用水平執行進展相對較差；推動人口城鎮化與土地城鎮化的協調一致發展，是進一步落實土地集約利用的重要環節。

關鍵詞：土地利用；總體規劃；實施評價；地理信息系統；屯昌縣；海南省

中圖分類號： F301.23文獻標志碼： A文章編號：1002-1302（2015）09-0478-03

土地利用總體規劃是解決人地矛盾困境的重要手段[1]，通過合理的土地資源配置、用地空間布局優化，可實現土地資源的可持續利用。規劃宏觀調控時間較長，受不確定因素影響較大，積極開展規劃實施評價是保持規劃現勢性與彈性的重要手段。規劃實施評價是在規劃實施期間，以規劃目標為導向，對實施進展情況進行評估分析、提出調整建議的過程[2]。2014年11月26日，根據國土資源部《土地利用總體規劃調整完善工作方案》的要求，以第2次土地調查成果及其連續變更到2013年的土地利用現狀數據為基礎，對土地利用總體規劃實施進展情況進行全面客觀評估，為規劃的目標修訂、指標調整、空間布局和結構優化等提供依據。

隨著土地利用總體規劃重要性的加強及規劃理念的深入和細化，對規劃實施評價的認識與研究也在不斷強化和豐富。國內關于土地利用總體規劃的實施評價研究主要集中在評價類型界定、評價方法創新、評價指標體系建立及理論體系架構等方面[3-5]，并取得許多成果[6-7]，這些研究側重規劃實施結果的定量分析，且以綜合評價法最為常用，通過指標評分，對規劃的具體實施情況進行量化描述。土地利用總體規劃是一項宏觀性規劃，牽涉部門較多，涵蓋面廣，在圍繞土地可持續利用上，包括土地利用效率提高、土地經濟效益提升和保護土地生態價值等多目標的實現。基于此，在前人研究的基礎上，構建基于多目標的規劃實施評價指標體系，客觀分析規劃實施在各目標實現上的具體進展，進一步細化規劃實施評價的結果，為實時調整規劃方向、優化用地配置提供決策支持。

1研究區與數據來源

1.1研究區概況

屯昌縣位于海南省中部偏北，地處南渡江南岸、五指山北麓，地理位置19°08′～19°37′N，109°45′～110°15′E；東北與定安交界，東南與瓊海相接，西北與澄邁毗鄰，西南與瓊中接連，是海南省北部沿海地區與中部山區銜接地帶，占據海榆中線公路交通要道。全縣下轄8個鎮，境內有2個國營農場。2012年末，屯昌縣戶籍人口為30.77萬人，全縣生產總值達到43.27億元，人均生產總值相對于2005年增長超過3倍，年均增長率達到12.65%。全縣現行土地利用總體規劃基期年為2005年，在規劃實施期間，現行總體規劃對促進全縣經濟建設、貫徹發展規劃目標、保護生態環境資源、強化土地宏觀調控能力、實現土地可持續利用提供了重要的保障。但是，受政策環境變化影響，尤其是2010年海南國際旅游島建設上升為國家戰略后，海南省發展面臨新一輪契機，全縣現行規劃戰略、目標與思路等無法與當前政策背景相匹配。因此，亟需開展規劃實施評價，為適時調整規劃提供決策支持。

1.2數據來源與預處理

本研究涉及基礎數據的時間節點集中在2012年，數據來源于屯昌縣土地利用總體規劃（2006—2020年）數據庫，2012年土地利用現狀變更圖、地形圖及其他相關矢量圖等，2006—2013年統計年鑒、相關農業統計資料，土地利用現狀調查、土壤普查、農業區劃、地形圖、水利工程調查、地質災害防治規劃等文件。對基礎數據資料進行嚴格核實，重點核查數據來源的可靠性，并進行分類整理，對不能滿足要求的資料做好記錄，并通過外業（即室外工作）補充調查及時完善基礎資料。

2研究方法

2.1評價指標體系構建

評價指標的選取遵循4個原則：一是全面性原則，土地利用總體規劃是一項系統性工程，涉及土地利用的方方面面，對其規劃實施的評估需從多方面、全方位進行考究；二是典型性原則，定期評估內容豐富，可選指標較多，但為體現土地利用規劃核心內容的實施進展，需分清主次，把握定期評估內容；三是可操作性原則，整體評估的可操作性體現在其評估的具體性上，即指標及相應指標值的確立都需易于直觀表達；四是銜接性原，整體評估不能拋開分層次、分內容評估的結果，要保持一致性。在遵循這些原則的基礎上，參照文獻[3-4，8]，從規劃指標實現度、空間布局合理性、集約利用水平和用地綜合效益等4個目標，選取15項評價指標構建符合研究區域實際情況的評價指標體系（表1）。表1屯昌縣土地利用總體規劃實施評價指標體系

目標層分值準則層權重分值指標層權重分值評分方法規劃實施87.92規劃指標實0.358 898.17耕地保有量實現度J10.075 7100.00“0～1”值法評估F現度I1基本農田保有量實現度J20.075 7100.00城鄉建設用地規模實現度J30.075 7 98.11線性比例變換法新增建設占用耕地控制規模實現度J40.066 5100.00補充耕地規劃指標實現度J50.065 292.14空間布局合0.239 189.21耕地與基本農田空間匹配度J60.066 991.13GIS空間分析與理性I2城鎮用地空間匹配度J70.061 193.96布爾邏輯運算法農村居民點用地空間匹配度J80.055 683.95交通用地空間匹配度J90.055 686.77集約利用0.199 962.55人均城鎮用地指標實現度J100.064 442.29理想值比例推水平I3人均農村居民點用地指標實現度J110.067 798.22算法人均城鎮工礦用地指標實現度J120.067 746.25用地綜合0.202 293.26經濟效益J130.069 587.59理想值法效益I4社會效益J140.069 592.80生態環境效益J150.063 2100.00endprint

2.2評價指標權重的確定

為科學評定規劃實施的進展情況，盡量減少個人或團體主觀因素帶來的不利影響[9]。本研究將層次分析法（AHP）與特爾裴法（Delphi）法相結合，邀請當地土地管理人員和業界專家等，取各家之長，避各家之短來確定評價指標的權重值，各判別矩陣的隨機一致性比率均小于0.1，層次總排序結果CI=0、CR=0，具有滿意的一致性（表1）。具體確權流程及方法運用參見文獻[10-12]。

規劃指標落實情況是衡量規劃實施進展的重要指標之一，也是評估規劃權威性和穩健性的核心所在，因此指標權重較大，其中耕地保有量、基本農田保有量及城鄉建設用地規模等約束性指標受控性較強，是衡量規劃落實的關鍵性導向，指標權重相應最高；空間布局合理性、集約利用水平及用地綜合效益等指標權重基本相當。結合研究區域實際情況，農民在擴建房及農村居民點擴張過程中會存在規劃較難落實的情況，這主要源于規劃意識不強及民風意識的影響，因此，農村居民點用地空間匹配度指標權重最低。同時，屯昌縣在國際旅游島建設浪潮中，被定位為全省“田”字公路網的建設中心，交通運輸用地受影響較重，變化相應較大，因此，交通用地空間匹配度指標權重較低。經分析可知，規劃實施評價指標權重體系基本符合研究區域的實際情況，為客觀評價規劃的實施提供良好基礎。

2.3評價指標分值確定

結合評價指標體系中各評價指標的內涵，同時考慮消除各指標量綱上的差異性，采用相關評分方法確定評價指標的分值，各評價指標分值均按百分制進行操作（表1）。

耕地保有量和基本農田保有量是規劃期內必須達到國家或省級下達的最低保有量，采用“0～1”值法確定指標分值。耕地保有量實現度分值、基本農田保有量實現度分值f1-2的計算公式為：

3結果與分析

3.1單目標評價

從規劃指標實現度看，研究區域主要規劃指標執行完成情況總體為優，耕地保有量、基本農田保有量、新增建設用地占用耕地指標等方面都實現有效控制，但城鄉建設用地規模超過省級下達最高指標，補充耕地規模指標少于省級下達的最低指標；屯昌縣屬經濟欠發達區域，在政策利好背景下，經濟建設的發展主要源于土地資源的不斷投入，受新增建設用地的吸引較大，城鄉建設用地指標易于超標；補充耕地數量較少，受制于縣域土地整治規劃推進較慢，大部分耕地補充任務均安排到現行規模末期落實，補充耕地任務難于實現。后期規劃實施或調整的重點，應集中控制城鄉建設用地規模，積極轉變用地粗放式發展思維，建立集約用地的考核標準，嚴格珍惜土地資源；同時，應加快土地整治規劃推進工作，加大對耕地補充的力度，確保耕地占補平衡。

從空間布局合理性看，研究區域主要用地類型合理性評估總體情況較好，耕地、基本農田及城鎮建設用地的空間分布與現行規劃所劃定的空間布局較為符合，土地用途管制規則在縣域落實情況較好，尤其是對約束性指標地類的空間定位，在現實中得到較好的落實與執行；農村居民點用地和交通用地的空間布局合理性評估分值均小于90（表1），空間管控情況相對較差，前者主要源于當地農民規劃意識的薄弱及農戶單獨建房的民風民俗較為嚴重，后者主要源于海南省國際旅游島建設背景下，全縣重新確立的交通樞紐戰略定位對縣域交通運輸用地格局產生影響。增強人們規劃意識是土地利用總體規劃的目標之一，在后期規劃實施或調整完善中，應綜合考慮民風特征，建立法制化的獎罰標準，進一步強化規劃意識，引導農戶規范性、合理性建房。

從土地集約利用水平來看，研究區域規劃的土地集約利用成效相對較差，人均城鎮用地及人均城鎮工礦用地指標明顯不達標，導致人口城鎮化與土地城鎮化之間嚴重不匹配；人均農村居民點用地較好實現規劃預期。近年來，縣域城鎮發展相對較快，城鎮擴展速度高于鄉村建設，城鎮建設用地基數擴大，與此同時，受制于城鄉戶籍二元制，農業人口向非農業人口的轉變十分緩慢，人的城鎮化速度遠低于土地的城鎮化速度，從而導致城鎮人口基數較小，而農業人口基數過大，在既定指標核算體系下，出現城鎮與農村人居指標倒掛的現象。在后期規劃實施或調整中，人口城鎮化與土地城鎮化同步需納入到現有規劃戰略體系，協調兩者同步發展，破除城鄉戶籍二元制，夯實集約等規劃指標的落實。

從用地綜合效益來看，現行規劃對全縣經濟效益、社會效益和生態環境效益的提升發揮了顯著作用，總體成效為優，其中，規劃對保護生態資源效果明顯，通過劃定的禁止建設區和限制建設區，有效保護了現有的生態公益林、風景名勝區、水源地保護區等生態敏感區域。后期規劃可繼續嚴格落實空間管制規則，并結合國家動態和要求，在生態環境問題日益嚴峻的背景下，進一步細分出生態用地紅線，通過宏觀調控落實規劃生態目標。

3.2綜合性評價

為直觀反映屯昌縣土地利用總體規劃的實施情況，按百分制將規劃實施水平分為優、良、一般、較差、差5個等別，并對各個類別進行釋義（表2）。由表1可知，屯昌縣土地利用總體規劃實施評價綜合性分值為87.92，屬于良好水平，該縣規劃實施效果較為突出，尤其是規劃指標落實情況較好，規劃對用地效益提升明顯，但在人均指標落實及用地空間布局上仍存在改進空間，當前可結合實際情況，抓住全省發展機遇，實時調整用地規劃戰略，修改相應規劃目標與方向。表2屯昌縣土地利用總體規劃實施綜合評估結果分類

狀態等別分值區間解釋說明優

90～100

規劃實施效果顯著。實際中土地利用發展方向及規模能完全按照土地利用總體規劃中所設定的用地結構和空間布局模式進行，土地利用綜合效益有大幅提升。良70～<90規劃實施效果較為突出。各項規劃指標能較好滿足國家或省級下達指標的要求，土地利用效益有明顯增強。一般60～<70規劃實施效果一般?；緷M足國家或省級下達各項指標要求，用地效益有所增加。較差

30～<60

規劃實施效果偏差。預期指標任務在規劃期內難以實現，土地利用綜合效益停滯不前，未對社會經濟發展有所促進。差endprint

<30

規劃實施效果惡劣。指標任務嚴峻，規劃用地結構及空間布局基本無用，未能形成對土地利用的良好引導，反而制約區域用地效益提升和社會經濟發展。4結論

以規劃指標落實、用地空間布局、土地集約利用水平及用地綜合效益4個目標為導向，構建土地利用總體規劃評價指標體系，并以海南省屯昌縣為例進行實證研究。結果表明：屯昌縣土地利用總體規劃實施綜合評價分值較高，縣域規劃實

施效果較好，但在分項規劃目標的實現上存在一定差異，其中，規劃指標落實情況最優，用地綜合效益提升明顯，空間布局合理性較好；全縣土地集約利用水平較低，主要在于人均城鎮用地和人均城鎮工礦用地與人均農村居民點用地之間出現倒掛現象，人口城鎮化與土地城鎮化之間發展不協調，人的城鎮化速度低于土地的城鎮化水平，使得非農業人口基數過小，而城鎮用地基數過大。

屯昌縣需抓住國際旅游島建設的契機，以土地利用總體規劃為突破口，實時調整規劃戰略與目標定位，進一步強化規劃指標的約束性，落實耕地占補平衡任務，積極轉變經濟建設用地投資模式，細分出生態用地，為縣域經濟、社會、生態協調可持續發展服務。

參考文獻：

[1]王婉晶，揣小偉，黃賢金，等. 基于空間吻合性的土地利用總體規劃實施評價方法及應用[J]. 農業工程學報，2013（4）：1-14.

[2]董祚繼.中國現代土地利用規劃研究[D]. 南京：南京農業大學，2007.

[3]鄭新奇，李寧，孫凱.土地利用總體規劃實施評價類型及方法[J]. 中國土地科學，2006（1）：21-26.

[4]張宇，歐名豪，靳曉雯，等. 土地利用總體規劃實施評價方法研究[J]. 中國土地科學，2011（10）：40-46.

[5]杜金鋒，馮長春.當前中國土地利用總體規劃實施評價中主要問題研究[J]. 中國土地科學，2008，22（10）：74-80.

[6]王廣洪，黃賢金.江蘇省1997—2010年土地利用總體規劃實施環境影響評價研究[J]. 中國人口·資源與環境，2008，18（2）：176-180.

[7]賴力，黃賢金，張曉玲.土地利用規劃的戰略環境影響評價[J]. 中國土地科學，2003，17（6）：56-60.

[8]鄧強，陳建軍，田志強.基于一致性和績效性分析的南寧市土地規劃實施中期評估技術方法研究[J]. 中國土地科學，2014，28（9）：39-46.

[9]張學志，陳功玉.AHP與Delphi法相結合確定供應商評價指標權重[J]. 物流技術，2005（9）：71-74.

[10]劉朝亮.層次分析法在農業系統中的應用研究[J]. 廣東農業科學，2013，40（13）：228-232.

[11]龐振凌，常紅軍，李玉英，等. 層次分析法對南水北調中線水源區的水質評價[J]. 生態學報，2008，28（4）：1810-1819.

[12]金菊良，魏一鳴，付強，等. 改進的層次分析法及其在自然災害風險識別中的應用[J]. 自然災害學報，2002，11（2）：20-24.

張超，王華麗. 農地流轉、勞動力轉移與城鎮化耦合協調度研究——基于社會保障城鄉統籌發展的視角 [J]. 江蘇農業科學，2015，43（9）：481-485.endprint