農產品質量安全法規對農戶生產行為的影響

莫鳴++包翠文++劉利萍

摘要：我國已經形成以《農產品質量安全法》為基本法的一整套完整的農產品質量安全法規體系，對農產品產地環境保護、農業投入品使用和農產品生產過程管理等方面制定了生產規范性要求。通過對375個農戶的調查發現，存在農戶缺乏對農產品質量安全法規的了解和農產品質量安全政策的執行效果較差等諸多問題，并從農戶和政府兩個層面分析問題產生的原因，主要表現為農民對農產品質量安全法規的認知存在偏好、農產品質量安全法規的宣傳不到位、農民生產行為的選擇存在路徑依賴性和農產品質量安全法規的執行效果不好等原因，最后從法規宣傳、法規引導和政府監管等方面提出了相應的對策與建議。

關鍵詞：農產品質量安全法規；農戶；生產行為

中圖分類號： F324文獻標志碼： A文章編號：1002-1302（2015）09-0475-03

農產品市場因質量信息不對稱而導致市場失靈，政府監管是保證農產品質量安全的有效辦法，法規是政府實施監管與規范生產經營者行為的主要依據。目前，我國已經建立了以《農產品質量安全法》為核心的農產品質量安全法規體系，對規范農產品生產者、經營者行為，保障消費者利益而言意義重大[1]。近年來，我國農產品質量安全事件時有發生，絕大部分是由于農戶生產行為不規范造成的，如“毒韭菜事件”“毒豇豆事件”“瘦肉精事件”等。農戶生產行為對農產品質量安全的影響主要體現在農戶對農藥、獸藥及化肥等農用化學品不科學、不合理使用上，不合理地施用化肥以及濫用農藥、獸藥是造成農產品中有毒有害物質超標的重要原因[2]。食品安全控制的源頭在農產品生產環節，涉及產地環境、農業投入品、生產管理等關鍵控制點，除產地環境主要受工業“三廢”排放影響外，農業投入品與生產管理這2個控制點都與農戶生產行為選擇與實施密切相關。

1農產品質量安全法規對農戶生產行為的規范性要求

2006年4月我國頒布實施《農產品質量安全法》，標志著我國已經形成以《農產品質量安全法》為基本法的一整套完整的農產品質量安全法規體系，既包括《標準化法》《環境保護法》《水污染防治法》《反不正當競爭法》《消費者權益保護法》《農業法》《種子法》《進出境動植物檢疫法》《動物防疫法》等一般性法律，也包括《獸藥管理條例》《農藥管理條例》《飼料和飼料添加劑管理條例》《農業轉基因生物安全管理條例》等專門性法規。

1.1農產品產地環境保護的規范性要求

農產品生產離不開土壤、空氣、氣溫等自然環境，所以農產品產地環境安全是農產品安全生產的基礎。通過立法來加強農業環境保護，是從源頭確保農產品質量安全的制度保障。目前，我國對農產品產地環境保護方面的法律法規很完善，除《環境保護法》《水污染防治法》等專門性法律外，農業部還專門制定了《農產品產地安全管理辦法》，全國大多數省市也實施了《農業環境保護條例》。

1.2農業投入品使用的規范性要求

農業投入品是農產品生產必要的生產要素投入，包括農用生產資料、農用設施設備，農業投入品的安全性直接決定農產品是否達到質量安全標準。從目前發生的農產品質量安全事件來看，主要表現為農藥、獸藥、飼料及飼料添加劑等農用生產資料不合格或藥物殘留超標問題。我國制定的《獸藥管理條例》《農藥管理條例》《飼料和飼料添加劑管理條例》對農用生產資料使用作了專門性的規定，《農產品質量安全法》規定了農產品生產者要合理使用農業投入品，禁止使用國家明令禁止使用的農業投入品。

1.3農產品生產過程管理的規范性要求

目前，我國對農產品生產過程的質量安全管理方法采用生產記錄檔案管理，如《農產品質量安全法》要求農產品生產企業、農民專業合作經濟組織建立農產品生產記錄。但是，該法并沒有對農戶生產行為提出強制性要求，只鼓勵農戶建立農產品生產記錄，主要是考慮到我國農戶數量龐大、農業生產組織化程度低。通過建立健全生產記錄檔案管理，可全面真實掌握農產品生產過程投入品使用情況、生產數量、銷售去向，同時加強農產品生產者自律約束，有利于農產品質量提高。近年來，農業部實施了農產品認證制度，要求無公害農產品、綠色食品、有機產品、農產品地理標志農產品生產基地必須建立生產記錄。

2農產品質量安全法規對農戶生產行為的影響

2014年7—8月，筆者利用假期組織了3個團隊調查了湖南省、江西省、江蘇省、四川省、山西省、貴州省、內蒙古自治區、遼寧省等8個省區20個縣市的農村，調查地區包括湖南省長沙縣、瀏陽市、湘陰縣、衡南縣、華容縣、醴陵市、攸縣、漣源市，江西省臨川縣、武寧縣，江蘇省灌南縣，四川省合江縣、宜賓市，山西省太谷縣、昔陽縣、孝義縣，貴州省荔波縣，內蒙古自治區赤峰市，遼寧省喀喇縣。采用隨機調查方式，發放調查問卷400份，收回有效問卷375份。

2.1調查樣本的基本統計特征

根據有效問卷，整理樣本基本特征，得到被調查對象的社會人口基本統計特征（表1）。調查對象中男性占58%，女性占42%；31%的樣本集中在35歲以下，24%的樣本集中在36～45歲，33%的樣本集中在46～60歲，61歲以上的老人占12%；調查對象的文化程度主要是中學及以下文化，小學、初中、高中文化比例分別為22%、43%、22%，具有大學文化的人較少，只占12%；從事農業生產年限20年以內占72%，31年以上占13%；從事農業生產、外出務工的占比分別為40%、39%，外出經商、其他類型占比分別是9%、12%。調查對象的男女結構比例與我國社會人口特征一致，年齡結構以青年、中年人為主，文化程度以中學文化為主，大部分調查對象以務農、務工為主，上述特征切合我國農村的實際情況。

表1375位被調查者的基本統計特征

統計指標分類指標人數（人）比例（%）性別男21758女15842年齡 35歲及以下1173136～45歲892446～60歲1253361歲及以上4412文化程度小學8422初中16343高中8322大學4512從事農業年限1～10年1694511～20年1012721～30年551531年及以上5013主要職業農業生產14940外出務工14839在外經商349其他4412endprint

2.2農戶對農產品質量安全法規的了解狀況

農戶了解農產品質量安全法規相關規定對其行為選擇與規范有重要意義。表2表明，63%的調查對象對《農產品質量安全法》有所了解，只有15%的調查對象很了解，有22%的調查對象不知道該法規；對《食品安全法》的調查情況也大致相同，大部分人有所了解，只有少部分不了解。調查對象對《農藥管理條例》《獸藥管理條例》有所了解占比分別為43%、10%。從獲取信息途徑來看，農民主要通過電視了解農產品質量安全相關政策，占54%，其次是通過村委會、鄉鎮政府及農技站的宣傳，分別占30%、26%、24%。主要是由于農民看不懂與宣傳不到位導致不了解法規分別占48%、43%，只有18%的農民不愿意了解，也有8%的農民因文化水平低而無法了解法規。

表2農戶對農產品質量安全政策的認知

統計指標分類指標人數（人）比例（%）農產品質量安全法很了解 5615部分了解23663不知道8322食品安全法很了解 51部分了解25167不知道7319農藥管理條例知道16343不知道21257獸藥管理條例知道3910不知道33690了解途徑（多項選擇）自己看書10327看電視20354合作社（協會）宣傳5114鄰居或家人告知7620鄉鎮政府宣傳9926鄉鎮農技站宣傳9124村委會宣傳11430影響因素（多項選擇）不想知道6918不識字318看不懂17948沒有宣傳16043

2.3農產品質量安全政策的執行效果

農業生產方式與政府監管行為對農產品質量安全政策的有效執行有很大影響。表3表明，農民在農業生產中主要憑借自己經驗進行操作，占62%，按照相關規定進行操作只占25%，13%的農民按照別人介紹的經驗進行操作。51%的調查者認為只有少部分人比較遵守法規，34%的調查者認為大部分遵守，認為沒有人遵守的只有7%。認為政府對生產環節進行監督的有53%，在生豬屠宰現場進行檢疫占比為76%。74%的調查者對政府監管效果評價感到比較滿意或很滿意，26%的調查者覺得很不滿意。認為農產品質量法規能夠很好地被執行的只有12%，71%的調查者認為只有部分被貫徹執行，17%的調查對象認為沒有執行。

3農產品質量安全法規對農戶生產行為缺乏約束力的原因

3.1農民對農產品質量安全法規的認知存在偏好

農產品質量安全法規對農民生產行為、消費行為進行了相應規定，但農民往往偏好了解與自己作為消費者的利益保障相關的法規知識，對指導其生產行為的法規卻不了解或不愿意了解，如農民對《食品安全法》的了解程度比對《農藥管理條例》的了解程度高很多。這種認知偏好是小農意識形態的體現。小農意識是小農經濟中農民身份、地位的體現，小農經濟中的農民以“家”為單位，農民非常清楚地劃分社會與個體的利益。小農經濟及“家”的封閉性，必然產生以“家”為單位的自私自利觀念[3]。

3.2農產品質量安全法規宣傳不到位

《農產品質量安全法》《食品安全法》等法規已經頒布多年，調查中發現，仍有相當一部分農民是“法盲”，對一些基本的農產品質量安全法規政策不知道或不了解。筆者調查結果與郝利等的結論[4]一致。實際上，農產品質量安全法規政策

表3農產品質量安全政策的執行效果

統計指標分類指標人數

（人）比例

（%）自己生產操作行為按照相關規定實施9525 憑自己經驗23162 按照別人經驗實施4913 鄰居遵守法規情況都是的308 都不是00大部分遵守12934 少部分遵守19051 沒有人遵守267 農產品質量安全法規實施效果能夠被很好地執行4412 只有部分要求被執行26771 沒有執行6417 政府對生產環節監督有19853 沒有17747 市場檢測經常有10628 偶爾有20555 沒有6417 生豬屠宰現場檢疫經常有11130 偶爾有17246 沒有9225 政府監管效果評價很不滿意9626 比較滿意23863 很滿意4111

不僅是政府監管部門的執法依據，更是農民生產與生活的行為規范，作為生產者來說，要知道如何避免引發農產品質量不安全的行為；作為消費者來說，要懂得如何維護自身權益。從農民了解農產品質量安全法規的途徑來看，僅依靠政府（村委會、鄉鎮政府及農技站）進行宣傳還不夠，沒有充分發揮合作社（協會）的宣傳作用；宣傳形式比較單一，僅僅是文字材料的展示，無法調動農民了解法規的積極性。

3.3農民生產行為的選擇存在路徑依賴性

長期以來，農民在農業生產技能與方法獲取上，基本是采用師徒式傳授方式，從父輩那里獲得基本的農業生產知識，然后憑借生產實踐逐漸摸索形成一套自有的“生產經驗”，如施肥施藥技術、栽培技術等，而且隨著年齡的增大，更加依賴于自我的經驗積累。研究表明，農民年齡越大，越傾向于不選擇安全的農業生產技術[5]。近年來，我國農業新技術快速發展，種子、肥料、農藥等農業投入品更新換代速度較快，農民因為文化程度普遍較低，很難適應現代農業科技發展的要求，在生產行為的選擇上還繼續沿用過去的“生產經驗”。如果沒有按照科學的方法進行施肥施藥，往往存在過量施用化肥農藥、未按照安全間隔期來使用農藥等問題，不僅影響農作物的生長發育，還嚴重威脅農產品質量安全。

3.4農產品質量安全法規的執行效果不好

農產品質量安全法規是政府監管部門依法行政的依據，執行效果的好壞直接影響到農民的生產行為，如某個農戶生產農產品時，過多或過頻使用農藥能夠帶來好處，但沒有被政府發現，可能導致周圍鄰居紛紛效仿，最終演變為所有農產品都存在農藥殘留超標問題。調查中發現，政府對生產環節與市場銷售環節、以及生豬屠宰環節的監管還存在許多不足，監管中執法不嚴、違法不究現象仍然存在。

4對策

4.1采用多種形式宣傳農產品質量安全法規，增強宣傳效果endprint

農產品質量安全法規都是條文規定，如果以文件形式發給農民，農民因文化程度不高導致難以有效理解，因此，要避免枯燥乏味的文字閱讀方式，改為形式多樣的趣味性閱讀方式。一是發揮鄉鎮農業技術推廣站的宣傳主導作用，實現技術推廣與政策法規宣傳的有效融合；二是充分發揮農民專業合作社的作用，通過農民專業合作社技術員傳授農產品質量安全法規政策，把政策法規知識融入技術指導過程中；三是聘請專家，用生動的農產品質量安全事件來剖析農業生產方式中存在的問題；四是利用村委會宣傳欄設計墻報、組織村民學習討論會、舉辦知識競賽等形式開展村委會宣傳，寓教于樂，讓農民了解農產品質量安全知識；五是發揮電視媒體的宣傳效果，利用農民樂于接受的現代媒體普及政策法規。

4.2加強法規對農民生產行為的引導，培養自律意識

面對農民自律性較差、小農意識濃厚的現狀，必須從意識形態方面增強農民生產安全農產品的自覺性，農產品質量安全法規知識宣傳與普及是很好的切入點。我國現有的農產品質量安全法規很多，涉及政府監管與農產品生產經營等諸多問題，但是對于農民生產的規范性要求缺乏系統提煉，多是零散或單方面的技術性要求。因此，迫切需要政府部門組織相關專家針對農民生產環節的具體要求和規范性操作規程進行整理，通過上述宣傳方式進行傳播，讓農民生產實踐中貫徹法規要求，形成良好的生產生活習慣。

4.3提高政府依法行政效果，增強法規震懾力

目前，我國農產品質量安全的監管資源主要分配在縣級及以上各級政府部門，對鄉鎮及以下部門監管體系建設重視程度不夠，在農產品質量安全風險控制上只“治標”，無法“治本”。提高政府依法行政效果必須創新政府監管體制，使農產品質量安全的監管體制“下移”。具體來說，就是以鄉鎮（社區）為重心，縱向延伸到村（社區）和組，構建農村基層一體化的監管體系。首先要合理劃分鄉鎮與縣級的職責與權限，縣級主要負責檢驗監測，鄉鎮負責監督執法；其次是合理分配資源，重點向鄉鎮傾斜，主要用于隊伍建設；再次是構建鄉鎮、村、組縱向一體化監管體系，村設監管領導小組，組設監管協管員，每個鄉鎮監管工作人員負責3～5個村，對村、組的監管機構和人員給予一定補貼，以提高其工作積極性。

參考文獻：

[1]張百靈. 論我國農產品質量安全立法的完善重點[J]. 山東農業大學學報：社會科學版，2013（3）：74-79.

[2]李鑫. 加強農藥源頭管理保障農產品質量安全[J]. 農藥，2009，48（4）：307-310.

[3]劉永佶. 小農意識——農民個體而非階級的意識[J]. 社會科學論壇，2007（7）：38-55.

[4]郝利，任愛勝，馮忠澤，等. 農產品質量安全農戶認知分析[J]. 農業技術經濟，2008（6）：30-35.

[5]周艷波，董鴻鵬. 基于農產品質量安全下的農戶技術選擇行為研究[J]. 農村經濟，2008（1）：15-17.endprint