面向決策支持的社會輿情大數據服務機制研究

□李　梅，張　毅，陳瑞學

（華中科技大學 公共管理學院，湖北武漢430074）

面向決策支持的社會輿情大數據服務機制研究

□李梅，張毅，陳瑞學

（華中科技大學 公共管理學院，湖北武漢430074）

社會輿情大數據高度復雜化、高度不確定性和高度不可控化的發展態勢，推動政府逐漸改變以往消極管控的社會輿情治理模式，轉而關注社情民意面向政府決策的信息服務能力。本文深入揭示了社會輿情大數據與公共決策之間的內在契合性，在此基礎上，結合社會輿情大數據搜集、組織、分析和應用的動態系統過程，從社會輿情大數據的開放機制、組織機制、技術與方法以及生態機制等方面，構建基于決策支持的社會輿情大數據服務機制。

大數據；社會輿情分析；公共決策；服務機制

1　引言

2012年3月19日，美國奧巴馬政府宣布啟動“大數據研究與開發計劃（Big Data Research and Development Initiative）”，［1］并提出將“大數據”研究上升到美國國家戰略的最高層，“大數據”隨即成為政界和學界關注的焦點。對于什么是“大數據”，目前尚未有統一的定義。麥肯錫全球研究院將“大數據”定義為“無法在一定時間內用傳統數據庫軟件工具對其內容進行獲取、管理和處理的數據集合”。［2］權威IT研究與顧問咨詢公司 Gartner認為，大數據是“在一個或多個維度上超出傳統信息技術的處理能力的極端信息管理和處理問題”。［3］美國國家科學基金會（NSF）則將大數據定義為“由科學儀器、傳感設備、互聯網交易、電子郵件、音視頻軟件、網絡點擊流等多種數據源生成的大規模、多元化、復雜、長期的分布式數據集”。［4］盡管關于“大數據”的概念莫衷一是，但普遍的觀點認為，“大數據”所呈現出的規模性（Volume）、多樣性（Variety）、變化快速性（Velocity）和價值性（Value）的4V特征，是“大數據”不同于傳統數據形態的重要衡量標準。

社會輿情是在一定的社會空間內，圍繞著社會事件的發生發展及變化，人們對公共問題和社會管理者持有的社會政治態度觀念和價值判斷，它是較多群眾關于社會事件以及問題所表達的觀點態度和情緒等表現的總和。［5］隨著移動互聯網、物聯網、社交網絡和云計算的興起與深入應用，社會輿情呈現出明顯的大數據特征：（1）社會輿情數量隨著公眾發表意見的渠道方便快捷而急速增長；（2）社會輿情的數據形態呈現出文本、圖片、音頻和視頻等多樣化的特征；（3）社會輿情在多元價值觀念相互融合的過程中變化迅速；（4）社會輿情是非系統化與碎片化的民情民意，呈現價值稀疏性的特征。顯然，大數據時代的社會輿情不可逆轉的進入高度復雜化、高度不確定性和高度不可控化的發展態勢，以往的“捂”、“堵”、“刪”、“壓”等消極管控的維穩模式在新的輿論格局面前逐漸失去效力甚至難以為繼。

與此同時，黨的十八屆三中全會將“推進國家治理體系與治理能力現代化”列為“全面深化改革總目標”之中，體現了黨的治國方略的總體思想變化。國家治理目標的實現，要求在黨的領導和政府主導下的社會廣泛參與，反映在操作層面上就要求公共政策能夠從根本上反映公眾的意志。在這種背景下，我國政府開始正視大數據發展所帶來的挑戰與機遇，逐漸關注社情民意面向政府決策的信息服務能力。其一，社會輿情是社會多數意見的集中表達，利用大數據背景下的社會輿情和風潮，提高社會輿情大數據的分析與信息服務能力，將合理的民意吸納進公共決策過程，將有助于實現公共決策的合法性。其二，社會輿情是民情民意的集中體現，通過對公眾關注的熱點與焦點問題的分析，能夠為公共部門提供大量實時而精準的決策信息，從而提高公共部門對社會問題的發生與程度、趨勢和結果的預測與預見能力。其三，社會輿情大數據分析推動政府決策由定性向定量轉變，“引導政府前進的將是基于實證的事實，而不是意識形態，也不是利益集團在政府決策過程中施加的影響”，［6］促進政府決策越來越依賴于理性判斷而不是經驗甚至直覺。

根據以上論述不難發現，社會輿情大數據分析與公共決策具有契合性，通過對社會輿情的廣泛搜集、科學篩選、深度集成和量化分析，能夠揭示社會輿情發生與演化的內在規律性，有助于實現公共決策的理性、合法性與預見性。此外，關于大數據與社會輿情，目前學術界主要關注大數據對社會輿情研判的作用、社會輿情研究的大數據技術與方法、大數據時代的社會輿情研究轉向等問題，如何將社會輿情大數據用于為政府公共決策提供信息服務的探討則是微乎其微。本文的主要目的在于，試圖超越現有大數據與社會輿情研究現狀，在分析社會輿情大數據與公共決策內在一致性的基礎上，揭示社會輿情大數據分析面向政府決策信息服務的內在規律，據此構建基于決策支持的社會輿情大數據服務路徑與機制。

2　社會輿情大數據分析是公共決策的內在要求

公共決策的重要依據是基礎數據和信息。基于管理與決策支持的社會輿情大數據分析，一方面，通過對碎片化的社情民意的深度整合和實時掌握，實現公共決策的理性和預見性；另一方面，則是通過對社情民意和公眾意志的表達，實現公共決策的合法性。

2.1社會輿情大數據分析是公共決策理性的內在要求

在政策科學誕生之初，就曾把發端于18世紀啟蒙思想家的理性理念和方法引入政策科學領域。現代公共政策研究領域中的理性主義或理性化，是將政策看作是在客觀和準確的計算或度量基礎上的一種工具理性。［7］從數據性質看，社會輿情大數據分析主要是對所收集到的碎片化、非系統化的海量輿情數據進行解構與重構，充分整合與深度集成社會輿情數據資源，創造性地從表面并無聯系的混雜數據中發現相關性，然后以可理解的方式展現給公共部門用于為公共決策服務。從決策流程看，傳統的決策流程是往往基于逆向思維的事件突發、邏輯分析、尋找因果關系和應急決策等，而大數據決策流程則是基于正向思維模式的數據挖掘、量化分析、尋找相關關系和預測決策［8］（參見圖1）。由此可見，大數據背景下的社會輿情分析可以從異構數據中發現規律性信息，推動公共決策更多的基于理性而非經驗。

圖1　政府的大數據決策與傳統決策模式

2.2社會輿情大數據分析是公共決策合法性的內在要求

公共決策的合法性作為民主政治的重要組成部分，它關注公眾對政治權力的認可。一般認為，合法性由制度的合法性和政策的合法性構成，而政策合法性取決于政府出臺的政策能否滿足公共利益與公眾訴求。社會輿情大數據分析將從改變決策主體結構與優化決策內容兩方面實現公共利益與公眾訴求。一方面，從決策主體來看，社會輿情大數據的分析與運用將使決策主體結構從過去的官員精英決策過渡到大眾決策和多元決策，決策主體的多元化和大眾化推動公共決策從政府主導轉向公眾意志的表達；另一方面，從決策內容來看，在社會各方利益日益多元化的情形下，社會輿情為公共部門理解社會矛盾提供了重要的渠道，通過對民意調查、新聞轉載、社區論壇和網站瀏覽等輿情數據的深度分析，將碎片化的輿情信息進行聚合，公共部門可以準確把握公眾關注的焦點以及對社會熱點問題的看法，決策將更多地集聚民意和民智。同時，通過訪問和問卷調查等手段，可以了解普通公民的利益需求與政策建議，了解普通公民對公共政策行為和政府績效的評價；根據公民利益需求和價值偏好制定公共政策方案，根據公眾對政策行為與政策績效的滿意度調整公共政策內容。［9］

2.3社會輿情大數據分析是公共決策預見性的內在要求

公共決策的預見性和前瞻性是衡量政府治理有效性的重要標準，即政府不再是被動地回應其他治理主體或社會公眾對于拓寬行動空間的要求，而是充分利用其所掌握的資源和信息來為后者先行探索行動的方向，最大程度地降低后者的行動風險，并利用相應的規則框架來引導后者的行動。以往的輿情監測對象主要是針對已經形成一定規模的社會輿論，而大數據的核心是運用海量數據預測事情發生的可能性，[10]因此大數據時代的到來使得精細即時地把握公眾態度和情緒迅速反應而是未雨綢繆的防范和應對，為實現政府決策的預見性提供重要的數據事實依據。

3　基于決策支持的社會輿情大數據服務機制

“機制”一詞最初是指機器的構造和動作原理，當前主要用于表示機體內各構成要素之間相互聯系和相互作用的關系及其功能：一是事物各個部分的協調關系問題，二是使它們發揮作用的運行方式。［11］大數據時代的社會輿情對公共部門決策的影響是一個動態系統的過程：公共決策理性、合法性與預見性的目標實現要以社會輿情大數據的信息服務為基礎，而社會輿情大數據需要經過廣泛實時的搜集、高效協同的組織和深度全面的分析等動態過程，才能最終實現對社會輿情大數據精準個性地利用，［8］這就要求建立相應的基于決策支持的社會輿情大數據開放機制、組織機制和創新社會輿情大數據分析的技術方法（見圖2）。

另外，根據組織生態學理論，組織存在于環境系統之中并深受環境要素的影響，政府在依據社會輿情大數據進行決策時，不可避免的受到輿情大數據生態系統與相關要素的影響，因此要加強社會輿情大數據生態機制的構建。

圖2　社會輿情大數據的公共決策服務機制

3.1基于決策支持的社會輿情大數據開放機制

數據開放是大數據價值最大化的基礎。政府掌握著社會上超過80%的數據資源，成為最大的數據資源生產者和擁有者，［12］政府數據開放是衡量數據開放程度的重要標志。與此同時，數據開放往往要依托相關的數據平臺，數據開放平臺建設是實現數據開放的重要保障。此外，在遵守數據開放原則的基礎上，政府政策對數據開放起到激發與推動作用。

一是政府數據開放與信息公開。主要舉措：（1）建立政府數據開放門戶網站，暢通數據開放通道，向全社會開放政府管理、機構運營以及各項統計數據等相關信息。事實上，很多國家數據開放與共享的實現都是以政府官方網站為依托的，如2010年美國、英國政府分別建立Data.gov網站和Data.gov.uk網站，向社會開放政府“高價值”數據集。（2）建立公共部門數據開放程度的評價制度，從數據開放目的、法律法規及相關文件、數據開放規模、數據開放質量、網站功能、社會參與度等方面建立衡量數據開放程度的評價體系。［13］

二是數據開放平臺建設。由于大數據涉及到數據在不同系統、政府和部門之間的實時傳遞，這就需要建立一個數據共享和互操作的框架。［14］一方面，根據跨部門協同的需要，建立“物理分散、邏輯集中”的公共數據中心，［15］通過公共數據中心對社會輿情大數據進行集成和共享；另一方面，建立專門的社會輿情基礎數據庫，在整合和管理來自不同源頭和不同部門社會輿情大數據的基礎上，實現數據對全社會的開放。

三是數據開放政策。數據開放政策的出臺要涉及全社會的數據開放和政府數據開放兩方面內容：（1）針對全社會的數據開放政策，政府要制定發布《開放數據白皮書》、《數據開放戰略》、《開放數據行動方案》等相關政策法案，對數據如何開放、開放邊界與開放條件等問題給予明確規定；（2）針對政府的數據開放政策，我國可以在當前的 《關于加強信息資源開發利用工作的若干意見》、《2006－2020年國家信息化發展戰略》、《中華人民共和國政府信息公開條例》等規范性文件的基礎上，考慮借鑒美國和加拿大等國的經驗，出臺《開放創新備忘錄》、《開放政府指令》和《公開政府發展行動計劃》等。

3.2基于決策支持的社會輿情大數據組織機制

一是社會輿情大數據組織機構建設。（1）組建專門的信息化和大數據戰略部門，成立由中科院、科技部、中宣部和公安部等政府相關部門共同推動的社會輿情大數據工作組，以統籌規劃、相互協調和共同監督輿情大數據的管理；（2）搭建更廣泛的民意收集和互動平臺，［16］積極主動的收集社會輿情信息，實現輿情大數據來源的異構性和多元化；形成由政府、產業界和學術界等共同構建的大數據聯盟，在政策、技術和數據來源等方面相互配合。

二是社會輿情大數據管理制度建設。管理制度建設是實現社會輿情大數據管理的規范化和標準化的重要保證。具體舉措：（1）建立政府首席信息官制度。調整當前信息化領導體制，建立新的信息官制度，發揮其在明確工作職責、制定發展計劃和整體協調中的作用；（2）開發信息資產登記系統。基于Gov2.0的跨機構協作機制，通過各部門信息資產的登記注冊，掌握和明確各機構數據集合的特性，以供集成利用和重新使用；（3）建立數據監管制度。數據監管更側重于對數據資源的整個生命周期進行管理，例如數字資產的概念問題，數字資產的創造、獲取和使用問題，以及數字資產的評價和選擇工作等。［14］

3.3基于決策支持的社會輿情大數據技術與方法

管理與決策支持所依賴的社會輿情大數據不僅包括結構化數據，還包括文本、圖像、聲音和視頻等非結構化數據。鑒于社會輿情大數據所呈現出的時代特征，對于管理與決策支持來說最大的挑戰就是如何創新決策方法與數據分析技術，以實現公共決策的精準性。

一是社會化決策方法。大數據時代的復雜決策環境將不斷促使管理與決策向群體化、社會化方向發展。尤其是在社交媒體和Web2.0背景下，用戶生成內容（User Generated Content）逐漸成為社會輿情大數據的重要來源和構成。因此，政府相關部門要不斷調整以往的自上而下的單一權威的決策模式，利用長尾理論和“眾包”模式，實現公共決策的社會化。

二是大數據分析技術。以往基于淺層語義分析的輿情挖掘方法、基于碎片化的輿情主題監測方法和基于隨機抽樣的民意調查方法，難以保證在更大范圍、更快傳播的社會輿情大數據中發掘出真正有價值的信息和知識，而數據挖掘、關聯分析、數據整合及數據可視化等數據技術將助力這些問題的解決。（1）運用數據挖掘、關聯分析等技術，通過對智能終端產生的海量實時信息數據的深度分析，對社會輿情的發生發展態勢進行預警與預測；（2）通過對公眾在政府網站的瀏覽次數、欄目關注度、在線申請服務和發表評論等多項活動的數據分析與整合，分析公眾活動之間的關聯性，擴大公共決策的輿情信息來源。（3）運用可視化技術，對社會輿情發展情況進行動態實時的監測，實現政府決策由“預報”向“實報”的過渡。

3.4基于決策支持的社會輿情大數據生態機制

社會輿情大數據生態機制的完整構建，不僅要在戰略規劃方面做出部署，而且要從政策上加以支持和引導，同時要加強對大數據開源機制的建設與培育。

一是戰略環境。要從法規層面、技術層面和實務層面明確社會輿情大數據的戰略方向與發展規劃：（1）在法規層面，社會輿情大數據在數據與信息公開、數據標準與質量、數據管理和用戶隱私保護方面都需要通過法律進行規范和保障。例如，推動制定與完善《隱私保護法》，要求管理與決策部門在遵守信息隱私原則的前提下處理個人信息，在信息的收集、儲存、安全、使用和銷毀等全部過程中都要注意隱私保護。（2）在技術層面，加速以大數據為主要驅動力的技術變革，主要關注從數據的產生、傳輸、存儲、處理（包括分發）和應用等的生命周期循環，重點關注相對薄弱的搜索能力、分享能力和深度分析復雜數據的能力，致力于突破大數據核心技術。［17］（3）在實務層面，管理與決策支持的相關部門可以通過政府采購的方式引導大數據發展，并結合當前的云計算、物聯網等試點工程，帶動大數據技術的應用。

二是政策環境。政府給予積極的支持政策和適度寬松的發展環境，是社會輿情大數據能夠用于公共決策的重要保障。（1）制定出臺相關政策法規。當前我國急需在數據開放政策、數據共享政策和數據監管政策等方面加強立法，如上所述，制定發布《開放數據白皮書》、《數據開放戰略》、《開放數據行動方案》等相關的數據開放政策法案，對數據如何開放、開放邊界與開放條件等問題給予明確規定；（2）設立社會輿情大數據在公共決策支持領域的應用推進專項，強化政府在資金、技術和人才等資源方面對社會輿情大數據應用的支持。

三是開源機制。數據來源問題影響著公共決策信息的質量，因此要建立基于決策支持的社會輿情大數據開源機制。一方面，在大數據與云計算、物聯網和移動互聯網等熱點新興技術不斷交融的背景下，結合當前現有的信息化技術與服務平臺，致力于構建社會輿情大數據資源池；另一方面，培育社會輿情大數據自主開源社區，逐步完善大數據生態環境。

4　總結

大數據時代隨著互聯網、云計算、社交媒體的發展所帶來的信息風暴，使社會輿情呈現出數量急速增長、數據形態多樣化、價值觀念多元化和民情民意碎片化的大數據特征。過去對社會輿情的管控模式既不符合大數據的時代特征，更無法滿足黨的十八屆三中全會提出的 “推動國家治理體系與治理能力現代化”的改革與發展目標。在這種背景下，政府部門轉變以往的對社會輿情進行消極管控的維穩模式，關注社會輿情面向公共決策的信息服務能力，可謂正逢其時。

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責任編輯梅瑞祥

編號］10.14180/j.cnki.1004-0544.2015.09.026

G250.7

A

1004-0544（2015）09-0142-04

教育部“新世紀優秀人才支持計劃”項目（NCET-11-0193）。

李梅（1988-），女，河南信陽人，華中科技大學公共管理學院博士生；張毅（1973-），男，湖南邵陽人，華中科技大學公共管理學院教授、博士生導師；陳瑞學（1982-），男，河北灤南人，華中科技大學公共管理學院博士生。