財政支持家庭農場發展的對策建議
——基于湖北、重慶、貴州的調查

□葉翔鳳

（中共湖北省委黨校，湖北 武漢430022）

財政支持家庭農場發展的對策建議
——基于湖北、重慶、貴州的調查

□葉翔鳳

（中共湖北省委黨校，湖北 武漢430022）

在總結發達國家財政支持家庭農場的經驗基礎上，以湖北、重慶和貴州三地的樣本為主，詳細分析家庭農場的發展障礙，探索提高財政支持家庭農場績效的有效方式和途徑。創新性提出財政應適宜家庭農場生命周期不同階段特點以精準支持其發展，建立家庭農場信息化管理系統，動態跟蹤管理和服務，財政支持重點以鼓勵家庭農場發展模式創新為主，有序推進家庭農場與農民專業合作社耦合協同發展等對策建議。

財政支持；家庭農場；發展

家庭農場是指以家庭成員為主要勞動力，從事農業規?；?、集約化、商品化生產經營，并以農業收入為家庭主要收入來源的新型農業經營主體。國外政府財政對農業的各種支持已經是一種常態和慣例。近年來，中國在培育新型農業經營主體方面，不斷擴大對家庭農場的財政投入規模，改進財政投入的方式，有效的推進了農業現代化的發展。但由于家庭農場是近年才明確支持培育發展的一種新型農業經營主體，政府和社會對其認識和發展機制尚處于探索階段，政府對家庭農場的各種支持和補貼也處于一種碎片化和不系統的狀態，為更好探索和解決此類問題，課題組在總結發達國家支持家庭農場的財政政策基礎上，通過發放問卷、抽樣調查、重點訪談等方式對湖北、重慶和貴州的家庭農場進行摸底，對調查結果進行比照分析，詳細剖析家庭農場的發展障礙和不足，探索提高財政支持家庭農場績效的有效途徑，提出可操作性的對策建議。

1　發達國家支持家庭農場發展的財政政策借鑒

家庭農場在歐美等國家發展具有悠久的歷史，業已形成了各具特色的發展模式和運行機制，政府對家庭農場的多樣化財政補貼和系統化政策保護已成為其經濟政策中不可分割的一部分，其結果直接提升了農業生產效率和國際市場競爭力。

美國建立的農業保護政策體系，不僅為農業生產與經營提供優質保障，而且也為家庭農場的發展提供各類補貼（如直接補貼、市場損失補貼、貸款缺額補貼、出口補貼等）支撐。

德國政府考慮到農產品在國內市場與世界市場存在價格差，因而向家庭農場提供直接津貼補助，并把發放補貼的數目與環境保護程度掛鉤。政府也對有競爭力的核心農場給予投資低息貸款，對提前退休并出讓土地或長期出租土地的農民給予社會福利補助。

法國政府通過向適合從事農業生產的家庭提供低息貸款，來鼓勵其購買土地發展規?；洜I。為了提高農業機械利用效率，政府通過發放補貼、提供免息貸款等方式鼓勵建立農業機械共同使用合作社。為支持農場規模的擴大和競爭力的提升，財政補貼逐漸向大型家庭農場集中。

日本政府對家庭農場的擴大經營給予財政傾斜，除了提供無息貸款或延長貸款償還期外，農場每擴大10hm2發給2萬日元補貼。對新增加的不滿45歲的務農人員，政府給予最低生活保障。同時，日本通過農業生產成本補貼和農產品價格補貼來不斷增加農民收入。日本還通過完備的財政預算制度，從源頭和制度層面上確保農場主和務農人員的基本收益。2011年，日本在戶別所得補償制度預算、農業生產預算、畜產預算三項投入實施的分別達8 003、2 129、1 668億日元，三者合計占農業總預算的52%。

由此可見，歐美及日本等農業發達程度高的國家，在財政支持農業經營主體和農業生產活動方面發揮了巨大的作用，這對中國培育農業經營主體，推進農業現代化發展具有很強的借鑒意義。

2　湖北、重慶、貴州三地家庭農場調研情況分析

2013年12月—2014年12月，在當地農業部門的協助下，課題組通過問卷發放等方式對三地家庭農場的發展現狀進行了摸底，詳細了解家庭農場發展狀況，以及家庭農場主對財政支持的需求情況，這對如何改進財政支持家庭農場發展的方式具有典型意義。本次調查發放問卷120份，回收有效問卷共112份，其中湖北50份、貴州24份、重慶38份。

家庭農場基本情況調查表

從調查結果看出，農場主的文化程度普遍較高，以青壯年為主，通過相關培訓，易于培養新型職業農民，以適應農業現代化發展要求；從注冊情況來看，有17戶的家庭農場沒有注冊，其中湖北占12戶，由此可見，湖北在家庭農場工商登記上略顯不足；從經營規模來看，家庭農場之間差距很大，規模普遍較小，加上許多農場土地分散難以集中耕作，缺乏租期較長、相對穩定的耕地，未能發揮規模效應；

家庭農場經營情況

從產品銷售渠道來看，大部分家庭農場在不同程度上與專業大戶、農民合作社進行合作，有的成為農民合作社的重要發起人。但是農產品銷售渠道比較單一，銷售渠道集中在集貿市場、企業收購和直接銷售三個方面，在當今信息化社會，電子商務不可忽視，然而僅有6個企業涉足其中；從經營范圍來看，大部分家庭農場經營范圍單一、模式單一，需要不斷擴展農場經營范圍，發揮多種經營優勢。同時，家庭農場自創的品牌寥寥無幾，品牌效應發揮不足；從雇工情況來看，由于農場規模擴大，加上部分農場耕作條件不便，大部分家庭農場需要雇工，且三地區雇工的工資水平較為一致。但在雇工過程中部分存在著工資糾紛等問題，因此需要建立相關制度規范這一行為。

農業社會化服務情況

家庭農場的持續發展需要相關的政策、法規和完善的社會化服務體系作支撐。從技術服務需求來看，大多數農場主需要技術支撐，但是小部分農場主在沒有任何技術支撐的情況下，對當前技術應用基本滿足。這反映了家庭農場在運行中，部分農戶由于沒有享受到技術帶來的利益，感受不到技術的重要性，技術推廣遭遇瓶頸；從家庭農場技術服務組織來看，合作社以及龍頭企業能為家庭農場提供技術服務，通過開展有效合作，降低家庭農場的生產成本，擴大其農產品銷售渠道；從家庭農場融資渠道來看，農場資金大部分來源于自籌，農民普遍感到貸款額度小、擔保手續復雜、貸款期限太短、利率太高。家庭農場的融資大部分來源于農場主的自有資產或者借助于民間借貸，來源于銀行貸款的非常有限。

相關補貼及農場主的政策期望

從家庭農場的相關補貼情況來看，政府的支農資金落實情況尚為不足，填寫該項目的問卷數量有限，這可能由于農場主尚未得到，也有可能得到了不知具體數目；從家庭農場主反映財政補貼相關問題來看，財政補貼制度尚未完善，人為操縱因素較多，致使缺乏效率和監管；從家庭農場主的政策期望來看，農村金融發展相對滯后，在貸款上，希望政府能夠實行貸款貼息政策；在保險上，保險產品種類缺乏，制度不完善。還有一部分認為土地流轉比較困難，缺乏法律以及相關制度規范。同時，部分家庭農場亟需解決加工、存儲、晾曬場地等硬件環境問題。

3　中國家庭農場發展遭遇的主要瓶頸

從課題組調研以及問卷調查的結果得出現階段家庭農場發展存在以下問題亟待解決。

3.1概念不清晰，注冊登記尚不完備

中國現行對家庭農場的界定，基本統一于農業部農村經濟體制與經營管理司對家庭農場的界定。強調家庭農場要以家庭成員為勞動力，以農業生產為主要收入來源，但是由于這一界定在實際運行中還不夠細化和明確，存在一些權責利不明晰的問題，在家庭農場工商登記過程中，出現了由承包土地規模很大的專業戶直接轉化而來的家庭農場，或者是城市工商資本到農村租地進行與農業有關的商業活動，這與家庭農場的概念相背離，也不便以政府管理和提供均等的公共服務。

3.2土地流轉欠規范、制約農場規模化生產

家庭農場欲產生規模效益必須以聚集到一定數量且租期穩定的土地為基本前提。當前，從土地流轉規范性來看，有的家庭農場土地流轉時間過長，當初簽訂的合同與市場實際不符，容易產生較大矛盾。有的家庭農場合同簽訂時間過短，或者只有口頭約定，缺乏書面正式合同，得不到法律保護，變數較大，影響家庭農場持續發展；從土地本身來看，土地較為分散，不利于機械作業和連片耕種，從而降低生產效率。例如湖北省荊州市八嶺山鎮寶均家庭農場總規模達到1 721.3畝，但是土地地塊多達983塊，使得農場在進行機械耕作、灌溉以及防病作業的實施方面存在困難。

3．3基礎設施差，不利于規模化經營

課題組調研發現，多數家庭農場的土壤富饒與貧瘠水平不一、基礎設施較差，水利設施破敗，難以有效灌排；有的缺少機械道路，無法實施農機耕作；有的缺少晾曬和倉儲設施，不利于收儲和保管。例如湖北江陵縣永華家庭農場在糧食收獲后，會把糧食曬在公路上，不僅使糧食含雜質提高，還會造成交通隱患，如果遇上連續陰雨或者天氣突變等情況，收獲的糧食會發霉變質，農民損失較大。

3．4融資渠道不多、不暢，擴大再生產資金匱乏

從對湖北省部分家庭農場調研情況來看，49個家庭農場投資總規模達到30 808萬元，其中自籌資金為15 654.2萬元，占投資規模的50.8%，貸款占總投資規模的0.17%，政府支農資占總投資規模的2.8%，獲得銀行貸款的僅有2個，獲得政府支農資金僅有7個。這些是由于現行土地產權制度的限制以及農業生產的高風險，金融機構缺乏向下延伸，針對家庭農場的金融服務品種不豐富，服務不及時，時效性不強，與農業生產季節性不匹配，農村金融滯后制約家庭農場良性發展。

3．5社會化服務體系不健全，服務供給短缺

直接服務家庭農場的農業社會化服務體系發展不充分，家庭農場生產中迫切需要的專業化服務（如農產品保鮮、加工、銷售、農機服務、技能培訓、勞動力轉移等）供給不足。一些專業合作社提供的服務種類較為單一，僅僅涉及生產資料及信息服務方面，難以滿足現代家庭農場經營活動需要。例如湖北省荊州市八嶺山鎮寶均家庭農場目前出現管理困境，賬務管理不規范以及農業管理技術缺乏相關指導，嚴重制約農場的進一步發展。

3．6政府相關支農補貼落實不夠、績效不高

政府在財政支持家庭農場等新型農業經營主體方面，力度很大，探索很多，在推進農業轉型升級和糧食增產、農業增效、農民增收以及促進農村繁榮穩定等方面，發揮了越來越重要的作用。但是就目前實際情況來看，政府很多支農投入出現低效率問題，究其主要原因是財政投入缺乏監督和績效評估機制，也存在著一定的盲目性。

4　財政支持家庭農場發展的對策建議

綜合調研結果、國外財政支持家庭農場發展經驗以及現階段家庭農場發展特點，課題組認為財政支持家庭農場發展應從以下三方面重點開展。

4．1提升財政支持家庭農場的績效

家庭農場是伴隨著農村經濟發展和改革而出現的一種新的農業經營主體，它的發展離不開財政的有效支持，與傳統財政支農不同的是作為一種新的農業經營主體，其經營方式與傳統農業并不完全相同，它更加注重財政投入的產出效率和規模效應，因此建立一套有效的績效測評和管理體系至關重要。為保障財政支持“家庭農場”的有效性、調動農民的積極性、推動農業的現代化水平，需要采取的措施如下。4.1．1根據家庭農場生命周期發展規律，給予相應

的政策和資金支持。家庭農場生命周期是農場的發展與成長的動態軌跡，包括萌生期、發展期和成熟蛻變期幾個階段。家庭農場生命周期理論的研究目的就在于為處于不同周期階段的家庭農場給予與其特點相適應的財政支持，使家庭農場能夠從內部管理到外部環境找到一個較優的模式來保持發展能力，在每個生命周期階段內都能獲得充分發展，并能取得較高的經濟效益。（1）萌生期：家庭農場發展方向不明、資金來源有限，亟需政府的政策支持和財政投入。在家庭農場的萌生期，由于其不確定因素較多，資金需求量大與融資能力弱交織在一起，導致后續發展的資金匱乏，家庭農場發展緩慢，目前家庭農場大多處于此階段。政府針對這個階段的扶持措施需重點圍繞家庭農場培育機制的建設，包括登記制度，完善基礎設施建設，促進土地向家庭農場流轉，加強對支農資金的監督；（2）發展期：家庭農場的規模不斷發展壯大，市場開拓能力加強，管理運營不斷完善，融資的能力增強，其發展的重點在于擴大經營占有更大的市場。此時，財政政策要引導家庭農場規范發展，完善農業生產保險制度建設，加大農業政策性保險覆蓋面，分散家庭農場所面臨的潛在風險，政府的財政投入要為農場走向市場服務；（3）成熟蛻變期：家庭農場的發展步入穩定期，在原有的規模上經營或者選擇新的市場方向或新的成長空間。對于這時期的農場，政府應該從行政主導向引導轉變。政府應該著重促進相關農產品附加值的提高，完善全產業鏈、引導家庭農場形成自主品牌，進一步推動家庭農場實行現代企業管理制度。

4．1．2建立家庭農場信息服務管理平臺，加強動態管理。家庭農場從一開始就要充分利用好當代信息技術支撐，在農業生產、管理、農產品營銷的過程中全程實現科學化和合理化管理，提高農業生產效率、管理和經營決策水平。家庭農場作為一種新的農業經營主體，其發展更是離不開信息技術的支持，實行信息化管理可以獲得評價財政支持績效的依據，解決政府與農戶之間信息不對稱問題。

政府借助家庭農場信息服務管理平臺從注冊登記到產品服務對農場進行一站式管理，動態地掌握農場的發展階段和經營情況，了解農場的真正需求。各個政府部門根據農場的需求制定相應的政策扶持和規范農場的發展，提供資金、技術、保險以及農業信息等服務，避免政府的不作為和財政資金的浪費。

家庭農場的信息服務管理平臺的運作流程如下圖：

示意圖中家庭農場信息服務管理平臺分為三個核心部分：政府信息傳達系統、農場信息反饋系統和財政績效測評系統，三大系統相互交叉，對家庭農場進行有效的動態管理，從而提高財政支持家庭農場的效率。（1）政府信息傳達系統：政府工商管理部門通過信息服務管理平臺，錄入家庭農場的工商注冊信息。信息服務管理平臺建立農場信息檔案，將農戶基本信息、農場規模、農場的經營范圍、可獲得資金的渠道、農場經營組織方式等情況每戶建立一個檔案；政府農業管理部門通過信息服務管理平臺發布農業發展政策、財政支農信息以及提供農業生產咨詢服務。家庭農場通過信息服務管理平臺了解國家的政策動向和財政支持力度，獲得農業生產知識，從而有計劃地經營和生產，減少風險。同時，農戶還可以通過信息服務管理平臺對財政支農進行監督，監督政策的落實和財政支農資金的撥付到位的情況。（2）農場信息反饋系統：農場通過信息服務管理平臺的信息反饋系統將農場經營的基本信息反饋到農業管理部門，并進行有效的分類，使得政府農業管理部門能夠清楚了解農場的經營、財務、生產、管理、收入、盈虧、融資渠道、獲得政府財政支持力度以及財政資金使用效率等基本信息。（3）財政績效評測系統：首先政府農業管理部門通過績效測評系統對信息服務管理平臺中反饋系統反饋的信息進行指標分析 （如投入產出比率、利潤率或虧損率、財務成本、財政支持效率、管理能力分析等），從而獲得農場的運營和經營指標，然后與設定的標準進行對比，進而分析差異的原因，并找出相關對策；其次系統將分析得出的結論反饋到財政部門。財政部門把績效測評系統的結果作為扶持家庭農場發展的參考依據，使相關部門有針對性地為家庭農場提供各種財政支持。最后對惡意套取財政資金或者資金使用效率偏低的家庭農場給予警告甚至斷掉財政支持。

4．2明確財政支持家庭農場的重點

4.2．1強化家庭農場認定機制建設。由于目前家庭農場在我國還屬于新生事物，學界和地方政府對于家庭農場的認定標準有出入、注冊辦法不統一、經營范圍尚未達成共識。在對湖北、重慶和貴州家庭農場的調研來看，雖已具備了認定標準和登記辦法，但是各地之間尚存在著差異且部分標準也過于粗泛不夠細化。對此，建議國家相關部門應出臺有關家庭農場發展的總方針政策。各省市的農業和工商部門則應在總方針下，因地制宜地制定具體的政策措施，建立起動態的準入、退出和激勵機制。

4．2．2支持家庭農場的基礎設施和重點環節建設。建議地方農業相關部門出臺專項政策，重點支持家庭農場烘干、冷藏、物流、農機購置等重點環節。相關設備可以全部由財政統一投入，糧食部門以鎮為單位配備相關設備，家庭農場可進行預約，然后確定使用時間；另外，農業部門可采取“以獎代補”方式鼓勵家庭農場主購置農用機械設備，著力提高農業生產效率；完善以水、電、路、機耕道為主的農田和農村基礎設施建設體系，與目前各種惠農資金對接，形成規模和示范效應。

4.2．3重點培育示范型家庭農場，發揮以點帶面作用。政府支持家庭農場不能撒胡椒面，為了政績，簡單把資金放下去。應緊密結合市場需求與農業發展實際，有重點有針對有節奏的有序推進，建議優惠政策重點向示范型家庭農場傾斜，引導家庭農場實行科學化管理、標準化生產和品牌化經營，把示范家庭農場辦成運用先進農業現代化手段的示范和實驗基地，開創以部分家庭農場的發展帶動區域家庭農場整體發展的新局面。

4．2.4健全家庭農場社會服務體系。家庭農場是現階段需要重點培育的農業生產經營主體，從組織特性來看，既有普通農戶的全部特征，又有農業企業的組織化方式，針對目前絕大多數家庭農場經營規模過小、組織程度不高，生產經營成本和風險高等問題，必須建立健全融公益性與經營性于一體的農業社會化服務體系，拓展服務領域和內容。逐步完善科技、金融、市場、信息咨詢、土地中介等方面的服務功能，形成促進從“分散小農”向“家庭農場”演化發展的制度體系。

4．3創新財政支持家庭農場的方式

4.3．1跟蹤支持家庭農場發展的新模式。隨著家庭農場發展環境的不斷優化以及發展壯大，家庭農場勢必走向新的發展模式：“村辦合作家庭農場”模式、“家庭農場+合作社+合作社參股龍頭企業”模式和“家庭農場+合作社+超市”模式。財政支持向示范基地傾斜的同時，也應該支持新模式的發展，對達到一定標準并具有示范輻射帶動作用的新模式家庭農場進行合理的補貼和獎勵，提高農場主經營的積極性。另外，有條件的地方可試點發展“農民市場”（Farmer market）和“社區支持農業”（Community Support Agriculture）等新型農業生產經營模式，鼓勵和支持小型家庭農場的發展，促進農戶與社區的共生發展。

4.3．2推進家庭農場與農民專業合作社協同發展。黨的十八屆三中全會強調，堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，推進家庭經營、合作經營等共同發展的農業經營方式創新。推進家庭農場和農民專業合作社共同發展有利于促進現代農業發展和推進農村改革，為農業現代化建設提供了新經驗。目前在浙江省慈溪市、瑞安市和建德市，有一些家庭農場牽頭組建了合作社，這說明家庭農場主和合作社的共同合作是有現實依據的。建議農業部門政策設計上，要因地制宜，從家庭農場和合作社的實際需求出發，合理建立普惠性與專業化結合的培訓體系、指導體系和支持體系。

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責任編輯劉宏蘭

編號］10.14180/j.cnki.1004-0544.2015.09.001

F306.1

A

1004-0544（2015）09-0005-06

國家社會科學基金一般項目［14BJY093］階段性研究成果；湖北省科技支撐計劃項目（軟科學研究類）（2014BDF028）。

葉翔鳳（1965—），女，湖北鐘祥人，中共湖北省委黨校經濟學教授。