淺談農村土地承包經營權流轉法律法規存在的不足及建議

周澤秀

摘要：在我國現行的土地承包經營體制下，要創新農村經營體系，農業生產規模化、產業化發展，都會涉及農村土地承包經營權流轉問題，然而，我國現行的有關農村土地承包經營的法律法規尚未完善，在實際流轉應用中與法律規定有沖突的情況不乏出現。因此，土地承包經營權流轉的立法、流轉方式和相應制度的出臺及規范刻不容緩。

關鍵詞：土地流轉；法律法規；建議

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

文章編號：1003-4374（2015 ）03-0078-03

當前農村土地承包經營權流轉的法律依據

進入二十一世紀，我國隨著農村經濟形勢的發展和變化，農村農戶經營土地行為和方式也出現了多元化、多樣化，其中土地承包經營權的流轉就是其中一種形式。隨之應運而生的一些法律和條例、規定也相繼出臺，主要有：2002年《中華人民共和國農業法》及相關規定，多為原則性的條文，沒有相應具體的規定和約束，指導性不強；2005年國家農業部制定和發布《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，對農村土地承包經營權流轉主體、合同的簽訂、流轉方式作了補充說明，對土地流轉經營權如何實施有了具體又有操作性較強的規定；2007年《中華人民共和國物權法》對土地承包制度、調整承包地、收回承包地等方面作了規定，對土地經營權流轉的方式及其禁止、土地承包經營權互換及轉讓的權利變動方式也作了規定。以上所說的是法律和規定，對土地承包經營權流轉的影響巨大，甚至是制訂和修訂相關規章和政策的依據。2002年11月的十六大報告中指出：長期穩定并不斷完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。有條件的地方可按照依法、自愿、有償的原則進行土地承包經營權流轉，逐步發展規模經營；2013年的十八屆三中全會《決定》指出：“堅持農村土地集體所有權，發展壯大集體經濟。穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營”。我國農村土地承包經營權流轉的法律規范從簡到詳、從原則性到法規性，都有較大突破，取得了較大成效。

農村土地承包經營權流轉的一些現狀

黨的十一屆三中全會后，農村改革首先破除的就是人民公社統一核算、統一分配的經營體制，實行以家庭經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，由此恢復了農戶家庭在農業生產經營中的基礎性地位。隨著改革的深入和變化，土地經營權的流轉也不斷發展和壯大。據有關部門統計，到2012年底，全國農村簽訂土地流轉的合同份數約3107萬份，占流出承包經營權家庭數量的70%；簽訂流轉合同的耕地面積占流轉總面積的65.1%。從這些數字來看，全國共性的土地經營權流轉除在親友之間流轉，以及依法可以不必簽訂合同的流轉期限不足一年的行為除外，農村流轉的承包土地經營權大部分都簽訂了合同，農戶承包耕地經營權流轉的行為正在逐步規范化，土地承包經營權流轉增多是趨勢。從大新縣看，其形式主要有轉包、轉讓、租賃、互換、代耕等；流轉對象有農戶與農戶之間、親友之間、農戶與承包大戶、農戶與企業等的流轉；流轉經營的范圍主要種植甘蔗、經濟林（果）、辦養殖場等。

現行農村土地承包經營權流轉的法律短腿和現實不足

制訂的法律交叉重疊，法律規范適用上有沖突

《憲法》、《民法通則》、《物權法》、《農業法》、《農村土地承包法》等是我國現行的土地基本制度中的法律依據，也是土地流轉的法律依據。但由于這些法律從出臺時間、背景等的不同，沖突和矛盾在所難免。如：關于如何界定土地承包經營權法律性質，《物權法》明確規定土地承包經營權是用益物權的一種，以物權的手段對土地承包經營權進行保護；《農村土地承包法》第37條對土地承包經營權流轉給予不完全的物權保護；而《農業法》第13條則對土地承包經營權給予債權保護。又如：對于土地流轉的是否受限的規定，同時存在自由流轉和限制流轉兩種不同的法律條文，對于土地承包經營權流轉的主體、流轉的方式都有一定的沖突、互不適應。

土地流轉方式規定不明確、不具體，操作上有困難

在《農村土地承包法》中明確有轉包、出租、互換、轉讓或其他方法流轉。其中，“其他方法”是什么方法，人們難以理解，更難以執行。在《農村土地承包經營流轉管理辦法》中的流轉方式則包括轉包、出租、互換、轉讓或其他符合有關法律和國家政策規定方式，此外還另規定了人股的流轉方式。但是，針對司法實踐和實際工作中常遇到的如抵押、繼承等流轉形式并無明確規定。這些法律上的不足，勢必對土地流轉帶來負面影響，延緩土地流轉進程。

土地承包經營權流轉主體地位不明確

我國在《農村土地承包法》中規定：農村土地承包經營權的初始發包方是土地所有權主體，一般由集體組織代為行使其權力，國有農村土地的承包經營權由實際使用土地的集體組織代為行使發包權利，而承包方僅限于集體組織內部農戶（“四荒地”除外）。而我國部分地方，實際上是村委會甚至是鄉鎮政府對土地流轉市場進行掌控。廣西的部分地方，土地流轉是農戶的個人行為，村委、村級集體經濟組織是無法界入的。

土地承包經營權流轉中常遇到的一些不足

土地承包經營權流轉在廣西起步較晚，規模較小，成效還不理想，延緩了流轉的步伐。主要表現在：一是有的農戶認為把土地給其他人承包，是幫別人發財，寧可丟荒土地也不愿拿出來給人家承包。二是小農意識還根深蒂固。有的農戶土地面積少，雖然守住那一畝三分地不可能發家致富，但是要把土地拿出來發包給大戶搞規模經營就是不愿意，只有守住這薄陽薄地心里才踏實，不舍得把土地進行流轉發展農業產業化、進行規模經營。三是流轉行為不夠規范。有的是親友之間、農戶之間進行土地流轉，他們之間大多只是口頭形式，有的承包方給發包方一些現金、有的給現物（如大米）等，即使有合同也是不規范的，簡單了事，往往會發生一些利益沖突。四是有借用流轉之名行非法之份。有的農戶私自把土地賣給他人改變土地用途，進行非法交易，而有關部門前往調查取證時他們又拿出土地流轉合同當擋箭牌，給查處工作帶來難度，有的地方也因此而擅自改變土地用途已是屢見不鮮。五是管理上還不到位。從組織機構上也還不明確具體責任單位，有的地方放任自流，也誘發了糾紛矛盾，也易引發不穩定因素。

對我國現行土地流轉法律問題和實施中存在不足的建議

建立健全組織機構，為修訂和完善土地承包經營權流轉提供堅強的組織保障

黨的十八屆三中全會針對當前農業農村發展新形勢，以及同步推進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的要求，提出的進一步深化農村改革的重大任務，這也要求從中央到地方也要構建能為農村土地流轉的服務主體。從中央層面的組織機構職能負責組織修訂相關的法律法規、綜合協調、分類指導；同時也可以考慮給省（區）級結合本地實際制訂、出臺相對應的政府條例、辦法。省級以下至鄉鎮一級政府都要明確職能部門組織協調、具體實施土地流轉的各項工作，使之能夠健康有序、迅速發展。

整合統一相關的法律法規，專門立法

目前，《憲法》、《物權法》、《農業法》、《農村土地承包法》和《土地管理法》等涉及土地管理及土地流轉的條文較多，但存在適用上的沖突。應對現有法律加以整合統一，建立一套完善的法律體系。要修訂校正土地流轉法律法規中有關土地承包經營權流轉相互沖突的內容；應對土地承包經營權流轉的權利主體、土地承包經營權流轉法律關系的方式、程序、性質、管理辦法以及權利等等方面做出明確規定，最終目的是能夠制定出具有中國特色的《農村土地承包經營權流轉法》。由于中國幅員遼闊，各地土地承包經營的一些具體方式方法不盡相同，各省（市、區）制訂出符合本地實際情況的管理辦法，便于各地開展好土地流轉工作。隨著城鎮化進程的加快，農村經營體系也發生了巨大的變化，土地流轉正成為全國性的大趨勢，這對于給土地流轉專門立法打下堅實的基礎，為今后有效規范土地流轉行為、促進城鎮化進程、加快創新農村經營體系提供法律保障。

嚴格執法、規范土地流轉市場

一是重點抓好針對土地流轉出現的隨意性，有的地方有的農戶不依法辦事，要強化法律意識，依法辦事，以絕后患；二是有的農戶私欲膨脹，干起非法交易的勾當，也有的地方政府以推進城鎮化為借口，擅自改變土地用途，要堅決制止、限期改正，情節嚴重的追究相關人員黨紀政紀責任，構成犯罪的要移交司法部門進一步處理。通過嚴格執法，凈化土地流轉市場，保證該流轉的及時得到流轉，不該流轉的及時制止，使土地流轉工作順利推進，進而助推農村經濟建設和城鎮化建設又好又快發展。

強化宣傳引導，營造濃厚氛圍

土地流轉是一項涉及面廣、政策性強、關系農民切身利益的大事，也關系到今后農村改革是否順利推進、城鎮化進程能否加快的大事。一是通過電視、廣播、網絡、報紙、晚會、固定標語等各種載體全方位進行宣傳。二是樹立先進典型，通過榜樣的力量，以點帶面。百聞不如一見，把一個土地流轉的先進典型樹立起來，影響一大片村屯，感動一大批農民。三是加強村級干部的培訓，普及土地流轉相關法律法規知識。對村委會干部、村民小組長等基層骨干進行全面輪訓，或組織學習，或外出考察，既增長知識，又開拓眼界。在土地流轉主體地位中，農民自覺自愿，不是要我干而是我要干，由被動干變為主動于。只有加大宣傳引導力度，使廣大農民自覺執行土地流轉的相關法律法規和政策措施，土地流轉中的法律問題以及實施中遇到的現實問題定會迎刃而解，健康發展。