城鄉統一：我國社會養老服務體系建設的首要核心

鐘仁耀

導讀：長期以來，我國的許多社會保障制度建設存在著諸多弊端，這些弊端具體表現為城鄉分離、地域分割、人群分隔等。先從“城鄉統一”開始，然后再逐步解決地域分割、人群分隔問題，這種思路比較符合我國國情，也具有較強的可行性。為了保證城鄉均衡受益的社會養老服務體系建設成功，在未來需要堅持兩個基本原則：一是牢固樹立城鄉公平的基本理念，二是構建城鄉統一的社會養老服務體系。

人口老齡化、少子化是人類有史以來面臨的巨大挑戰之一，是21世紀世界各國共同面對的大難題。從其本質而言，人口老齡化是人為不可扭轉的一種自然規律，人們只能去順應，不可違背。而當今的少子化雖然不是一種自然的代際失衡現象，表面上往往顯示出一種人為干預的跡象，但從各國長期以來的發展狀況看，它似乎又是人為不可扭轉的，我們也只能去順應它。

由于人口的老齡化、少子化，世界各國又共同面臨著一個如何養老的問題。長期以來，人類傳統的養老模式是“養兒防老”的家庭式養老，在人口老齡化、少子化面前，這種傳統養老模式的作用與功能越來越難以有效發揮，人類只能“尋求他法、另謀出路”。通過長期的理論和實踐上的探索，世界各國尋覓到所謂的“他法、出路”只能是各社會成員之間通過互幫互助的方式來共同養老。在這種背景下，世界各國都在大力建設和完善社會養老服務體系。

我國也同樣面臨著人口老齡化、少子化的問題，但與其他國家相比，我國呈現出老年人口規模大、老齡化速度快的基本特征。人口老齡化、少子化現象對我國的傳統家庭養老模式帶來了巨大的沖擊。同時，我國正面臨著社會、經濟、文化等方面的轉型，這種變革同樣對傳統家庭養老模式造成了極大的影響，并且這種影響往往是負面的。年輕人贍養父母的意識在逐步下降，人口的自由流動、住房條件的改善、青年人與老年人之間的生活習慣與觀念的巨大差異等又帶來了空巢老年人、獨居老年人的大量增加，這些現象導致了傳統家庭養老模式越來越難以為繼，甚至到了崩潰或瓦解的邊緣。上述因素又交織在一起共同發揮作用，這迫使我國需要建立起完善的社會養老服務體系。因此，我國提出了加快建立和完善社會養老服務體系建設的目標和任務。

當前，從中央政府到基層政府、從整個社會到每個個體都非常關注社會養老服務體系這項巨大工程的建設進程，因為這項工程關系到每個社會成員生活的方方面面，無論是嬰幼兒、青少年、成年人還是老年人，都與這項工程休戚相關。正是在各級政府的努力和全社會的關注下，我國的社會養老服務體系建設取得了較大的成就，許多老年人的養老有了一些保障，年輕人贍養父母的負擔有所減輕，老年人及其子女的生活質量得到了一定提高。

但與此同時，我們又必須正視社會養老服務體系建設任重而道遠，離老年人及其子女的期望與要求相差甚遠，還遠遠沒有實現讓老年人過上既有尊嚴且有較高晚年生活質量的目標。在社會養老服務體系建設過程中還存在著諸多問題，這有主觀上的原因，也有客觀上的困難。我國是一個“未富先老”的國家，老年人口基數大、老齡化速度快等客觀現象大大增加了社會養老服務體系建設的難度。而且，我國社會養老服務體系建設開始較晚，這不僅要求我國加快建設社會養老服務體系，同時又帶來了體系建設上的諸多困難。許多發達國家是在“未老先富”和在社會經濟進入轉型、矛盾突發期之前已經建立起較為完善的包括社會養老服務體系在內的一整套社會保障體制，通過完善的社會保障體制有效地化解了各種各樣的社會經濟矛盾。這些國家的經驗值得我國借鑒和重視。

長期以來，我國的許多社會保障制度建設存在著諸多弊端，這些弊端具體表現為城鄉分離、地域分割、人群分隔等。雖然這種制度改革具有中國特色、也比較符合我國的一些實際情況，但也導致了許多問題和矛盾。首先，這種改革帶來了城鄉居民之間、不同地域居民之間、不同人群之間參加不同的社會保障制度，無論是在負擔上還是在享受待遇上都存在著較大的差異，顯然這種制度安排會最終導致不公平；其次，這種改革對未來的制度統一造成了很大的負面影響，帶來了最終制度的統一成本很高、難度巨大。

在城鄉分離、地域分割、人群分隔問題中，當前在我國最有條件實現的目標是城鄉統一。地域統一、人群統一還面臨著諸多障礙，如我國現行的“分灶吃飯”的公共財政體制問題、各地之間相互割離的管理體制等，這些障礙又一時難以解決，而“城鄉統一”基本上不會遇到這些障礙。所以，先從“城鄉統一”開始，然后再逐步解決地域分割、人群分隔問題，這種思路比較符合我國國情，也具有較強的可行性。同時，我國的社會養老服務體系建設起步晚，這又給實現其“城鄉統一”提供了極大的機遇，通過頂層設計能很好地解決這個問題。而且，實現城鄉統一的社會養老服務體系具有強烈的客觀要求，我國很多農村地區的常住人口老齡化程度遠遠高于城鎮，農村老年人及其子女的經濟收入又普遍低于城鎮居民等，這些因素就更加要求加快建設農村社會養老服務體系，從而保證農村老年人享有與城鎮老年人同等的社會養老服務權利。

為了保證城鄉均衡受益的社會養老服務體系建設成功，在未來需要堅持兩個基本原則。

第一，牢固樹立城鄉公平的基本理念。由于過去經濟發展水平低、農村人口眾多等實際狀況，在較長一段時期里，許多社會保障制度建設都遵循“先城鎮、后農村”的基本思路，這種改革思路在一定的歷史條件下應該說具有一定的合理性。但隨著社會經濟的發展、公平理念的不斷深入人心，這種改革思路和理念已經顯得過時，在未來社會養老服務體系建設中應該摒棄這種思維模式和改革理念，今后應以城鄉居民均衡受益為切入點，堅持社會公平理念，通過頂層設計來大力推進城鄉統一的社會養老服務體系建設。

第二，構建城鄉統一的社會養老服務體系。在社會養老服務體系建設過程中，政府的主要責任之一在于建設制度、制定標準、構筑平臺。中央政府應該通過頂層設計來規劃和建立城鄉統一的社會養老服務制度，出臺城鄉統一的社會養老服務標準，構筑城鄉統一的社會養老服務平臺，保證城鄉居民享受均衡的社會養老服務質量。地方政府的主要職責在于落實和貫徹中央制定的相關政策，使得城鄉統一的社會養老服務落到實處，保證其發揮應有的作用與效果。

責任編輯：張 煒