國際化背景下人民幣基礎法規完善研究

劉少軍

摘要：人民幣的國際化是中國經濟發展的必然趨勢，目前，很少有學者從法學角度進行研究。在對人民幣的貨幣法律性質、國際化的法律基礎進行系統分析的基礎上，指出我國現行人民幣基礎法律、法規存在的問題，并以此為依據對修改和完善《人民銀行法》、《商業銀行法》、《票據法》、《信托法》、《證券法》、《保險法》等法律以及《人民幣管理條例》、《外匯管理條例》等相關法規提供參考建議十分有意義。

關鍵詞：人民幣國際化流通中國人民銀行

中圖分類號：DF438文獻標識碼：A文章編號：1673-8330（2015）05-0098-11

一、人民幣的貨幣法律性質

人民幣國際化的法律問題首先是人民幣的貨幣法律性質問題，只有明確人民幣的法律性質，才可能清楚其國際化存在哪些法律問題，也才可能進一步明確其國際化需要提供哪些法律基礎。按照我國現行法律規定和法理分析，它同世界各主要貨幣一樣是法定貨幣、信用貨幣和主權貨幣。

（一）人民幣是法定貨幣

人民幣是由我國中央銀行壟斷發行的法定貨幣，“中華人民共和國的法定貨幣是人民幣”，“中國人民銀行是國家管理人民幣的主管機關”。①在傳統的金融學理論中，將法定貨幣等同于法償貨幣。這些理論認為，法定貨幣亦稱“法幣”，是由國家以法律賦予強制通用力的貨幣。其中，本位幣為無限法償幣，可以自由鑄造，具有無限法償效力;輔幣一般為有限法償幣，實行限制鑄造，具有有限的法償效力。②事實上，在我國貨幣法的歷史上，法定貨幣與法償貨幣是兩個完全不同的概念。法定貨幣始于秦朝，是指由法律明確規定為貨幣的貨幣。③法定貨幣不允許私人鑄造和發行，只有法定貨幣才具有法償效力。④在西方貨幣法的歷史上，早期的銀行券雖然是國家法律許可發行的法定貨幣，卻不是具有法償效力的法償貨幣。因此，雖然法定貨幣與法償貨幣是兩個聯系非常密切的概念，卻還是有本質區別的。我國目前的人民幣即是法定貨幣又是法償貨幣，并且都具有無限法償效力。“以人民幣支付中華人民共和國境內的一切公共的和私人的債務，任何單位和個人不得拒收”。⑤

強調人民幣是法定貨幣和法償貨幣的目的，在于區別非法定貨幣或者稱之為約定貨幣或習慣貨幣。約定貨幣或習慣貨幣也是現實生活中我們經常使用的貨幣，“是指一定范圍內的交易主體，通過商品交易習慣逐漸形成的能夠被該范圍內的各交易主體共同承認的貨幣。……其貨幣地位沒有得到法律的承認，也不具有法律強制力，其他交易主體可以承認它是貨幣，也可以不承認其貨幣地位”。⑥習慣貨幣最初是法定貨幣的前身，在將主要的習慣貨幣規定為法定貨幣后，其他習慣貨幣就轉化成了約定貨幣。并且，隨著互聯網經濟的發展，約定貨幣又以網絡虛擬貨幣的形式大量在互聯網中出現，這就使強調法定貨幣與約定貨幣的本質區別更具有現實意義。約定貨幣由于不是國家法律直接規定的，同國家法律的絕對地域性無關，可以直接進行國際流通不存在國際化的問題。它的國際流通效果不取決于貨幣法的限制，而主要取決于其他主體的接受程度。

（二）人民幣是信用貨幣

信用貨幣是與金屬貨幣相對應的概念。金屬貨幣是“以金屬作為貨幣材料，并鑄成一定形狀的貨幣”。傳統理論認為，以貴金屬如金銀等鑄造的金屬貨幣才是真正意義上的貨幣，信用貨幣是“以銀行券、匯票、期票、支票等形式存在，以票據流通為基礎”形成的支付手段和流通手段，⑦信用貨幣只是金屬貨幣在流通中的替代品，直至這些信用貨幣中的銀行券最終演變成為當代不兌換的法定貨幣，商人、銀行的信用最終發展成為國家信用;國家對“銀行券”專門制定了“貨幣法”，它才從傳統的信用貨幣中分離出來。從財產法的角度來看，“構成財產必須同時滿足兩個基本條件：一是財產的客體條件，它必須是獨立于或相對獨立于主體之外的客體;二是財產的主體條件，它必須是主體享有財產權的客體”。⑧貨幣的客體從來就是信用而非金屬，只是最初西方國家把貨幣的信用完全寄托于貨幣金屬之上。我國最初的法定金屬貨幣就明確了其客體的信用本質，“錢善不善，雜實之。百姓市用錢，美惡雜之，勿敢異”。⑨無論貨幣金屬的價值與貨幣價值是否一致，都一律按照標明的價值進行流通。因此，貨幣的財產本質就是發行主體的信用，只要發行主體有可靠的信用就不影響其貨幣職能。

當然，貨幣上的信用是區分等級的。以票據作為信用貨幣，它的信用最終是票據付款人的信用;以銀行券作為信用貨幣，它的信用最終是商業銀行的信用;信用貨幣的信用，本質上最終是票券兌付人的信用。在貨幣最終演化為不兌換的法定信用貨幣的條件下，貨幣信用最終演化為中央銀行或國家的信用。在我國貨幣史上，貨幣信用一直是國家或中央銀行的信用，基本上不存在以私人信用或財產信用作為法定貨幣信用的情況。目前，人民幣是中國的唯一法定貨幣，中國人民銀行是人民幣的唯一發行銀行。中國人民銀行是完全國有的中央銀行，它保留總準備金后的凈利潤必須全部上繳國家，它的全部虧損也必須全部由國家彌補，它的收支計劃要納入國家預算。⑩因此，我國的人民幣是法定的信用貨幣，它直接代表的是中國人民銀行的信用，最終代表的是我國的國家信用。

（三）人民幣是主權貨幣

主權貨幣是指由主權國家或主權國家的中央銀行發行的，至少在本國范圍內具有法償效力的法定貨幣。它強調貨幣以國家信用為基礎，是以國家法律為依據而發行和流通的固定充當交易媒介的通用財產。在世界貨幣理論的發展史上主要有三種基本理論，即貨幣金屬論、貨幣名目論和貨幣數量論。事實上，由于貨幣數量論只是強調貨幣的數量控制關系，關于貨幣本質的理論主要是貨幣金屬論和貨幣名目論。目前的貨幣已經與金銀等貴金屬無關，貨幣名目論成為被當代社會普遍接受的貨幣理論。貨幣名目論“認為貨幣只是國家用法律規定的符號，是一種票券，只在名目上存在，進而認為貨幣是國家創造的，其價值由國家的權威所規定”。雖然這種理論只是反映了貨幣的形式特征，并沒有明確貨幣是“國家信用客體”與“國家法律規定”的統一，卻也從現象上承認了法定貨幣為主權貨幣的性質。

“中國人民銀行是中華人民共和國的中央銀行”，“人民幣是指中國人民銀行依法發行的貨幣，包括紙幣和硬幣”，“人民幣由中國人民銀行統一印制、發行”，“中國人民銀行是國家管理人民幣的主管機關”。因此，從財產客體的角度講，人民幣代表的是我國的國家信用;從法律的角度講，人民幣上的權利（力）義務是由《中國人民銀行法》和《人民幣管理條例》等法規直接規定的，它是我國法律的直接產物。同主權貨幣相對應是非主權貨幣和超主權貨幣。非主權貨幣是指非由國家中央銀行統一發行和流通的法定貨幣，它通常是由私主體發行和流通的私人貨幣，如網絡虛擬貨幣等。超主權貨幣是指由主權國家組成的貨幣聯盟統一發行和流通的具有區域性和國際性的法定貨幣。目前，雖然有歐元等區域性質的超主權貨幣，但還沒有世界性的超主權貨幣，國際貨幣基金組織的提款權還不是真正的貨幣。從法學的角度講，無論是主權貨幣還是區域性超主權貨幣，在本貨幣法律區域內發行、流通都不存在法律障礙。

二、人民幣國際化的法律矛盾

人民幣國際化不僅需要同我國的政治經濟狀況相適應，還必須同我國的法治建設水平相適應。沒有堅實的法治基礎，人民幣的國際化將是不穩定的、不可靠的，無論對本國還是對外國的企業、居民都時刻面臨著不確定性，存在巨大風險。要使人民幣國際化建立在穩固的基礎上，就必須深入研究它的法律基礎。人民幣國際化的法律矛盾主要包括主權矛盾、兌換矛盾、經營矛盾、監管矛盾和司法矛盾。

（一）關于主權矛盾

法定信用貨幣代表的是貨幣發行國的信用，是該國法律直接擬制的財產權，它的財產權利（力）應僅限于發行國法律的效力范圍內。同時，每個國家為了維護自身的國家利益，維護國內統一的市場貨幣體系，也會禁止其他國家貨幣在本國境內自由流通。由此，就必然產生貨幣財產的主權性和地域性問題，即法定貨幣代表的是國家主權、具有絕對的地域性，一旦超越國家法律效力的范圍原則上就不再是法律意義上的財產。這一點與有體財產具有本質的區別，有體財產的客體是世界通用的，財產權也基本上是各國都同等保護的，基本上不具有地域性。“對于鑄幣權，它和法律具有相同的本質”。貨幣同關稅、稅收和允許外國人入境一樣，是主權國家最基本的甚至是排他的內部事實之一。并且，它“只是某個貨幣區域內的財產權，超出這個貨幣區域它就不再是直接的財產權，至少法律可以禁止其他貨幣區域的貨幣在本貨幣區域內流通”。法定信用貨幣的絕對地域性，是主權貨幣國際化一切法律問題的起源，是一切法律矛盾的起點。

（二）關于兌換矛盾

既然在不同貨幣區域內法定信用貨幣不能自由流通，為維持國際經濟交往的正常進行就必須進行貨幣的兌換。為了維持本貨幣區域的區域或國家利益，就必然需要制定相應的兌換法律。貨幣兌換的法律矛盾首先是兌換許可的矛盾，不同國家或貨幣區域出于自身利益的考慮會制定不同的兌換許可法律，因此，必須對不同國家或貨幣區域之間的貨幣兌換進行法律協調，并且，即使國家之間許可進行貨幣兌換也還存在兌換主體、兌換市場、兌換規則和兌換比率等問題，兌換主體是否對等、兌換市場是否開放、兌換規則是否互惠互利、兌換比率是否公平合理等，也都需要在不同國家或區域的相關法律制度之間進行協調，由此也會形成一系列的法律矛盾。“匯率標志著一個國家對世界的重要性，是一種國際地位的象征”。要在國際上形成一個穩定的匯率體系， “穩定合理的國際匯率制度是確保國際貿易繁榮的最基本條件”。

（三）關于經營矛盾

存在貨幣的跨國或跨區域流通，就必須存在貨幣銀行業的跨國或跨區域經營，由此又必然會引起貨幣經營的法律矛盾。在現實生活中，經營貨幣業務的主要是銀行業，銀行業在絕大多數國家都屬于特許經營行業，經營這類業務需要取得銀行業監督管理機構的特別許可。當然，這還是在銀行業經營機構經營本國或本貨幣區域貨幣的條件下，如果經營外國或非本貨幣區域的貨幣，則不僅涉及到本國法律的許可問題，還涉及到被經營貨幣發行國或區域法律是否許可，以及按照什么樣的程序獲得許可的問題。它在法學理論上是法律的屬人效力與屬地效力的關系問題，或者說是屬人效力與屬地效力的競合與沖突問題。屬人法是指“與法律關系主體（當事人）有關國家的法律。在確定人的權利能力和行為能力時，常采用屬人法”。屬地法是指“對于一定地域內的物或行為，都應適用該領土內的法律”。法的競合與沖突問題是在屬地性質的本國法律和屬人性質的外國法律，同時對某貨幣的經營問題依法享有監管權，從而導致兩種法律之間的效力沖突。在此條件下，如何協調國家或區域之間的法律效力則是貨幣經營法律矛盾的核心。處理這些問題的基本原則包括國家主權原則、平等互利原則、維護國際經濟秩序原則、保護當事人合法權益原則和體現國家對外政策原則等。

（四）關于監管矛盾

貨幣的國際流通不僅存在經營權的授予問題，還存在流通與經營行為的監管問題。貨幣是特殊的財產，它的最終歸屬權應理解為是國家財產權或發行主體財產權。同時，貨幣流通秩序與流通效率也直接關系國家或發行主體的利益。因此，貨幣財產權是國家公權與持有人私權的統一。其中，國家享有的公權力主要包括貨幣發行權、貨幣收益權、流通監管權、貨幣調控權和域外監管權。但是，貨幣流通與經營的域外監管權卻是一項需要東道國配合的權力。“在一國內，國家發行的主權貨幣可以通行無阻，這是以國家強制行使的法律約束力為保證的。而一旦出了國境，國家所賦予主權貨幣的普遍接受能力隨即消失”。按照國內外學者的普遍看法，貨幣主權的主要內容至少應包括貨幣發行權、貨幣定值權和貨幣使用權，還有人將其進一步分為內部主權和外部主權。在此條件下，貨幣流通與經營域外監管權就只能通過國際條約賦予，或者東道國中央銀行或貨幣當局代為行使;或者通過商業銀行之間的普通合作協議中的限制性條款規定許可的行為，以間接實現對貨幣國際流通與經營行為的監督管理。因此，從貨幣的國際流通與經營的境外監管上來看，也存在著明顯的法律矛盾。

（五）關于司法矛盾

既然貨幣在財產權、兌換權、經營權和監管權上都存在國際法律上的矛盾，就必然導致貨幣糾紛司法裁判的國際矛盾。一般認為，“狹義的司法制度指審判制度及法院制度。……廣義的司法制度不僅包括審判制度和檢察制度，而且包括偵查制度、監獄制度、律師制度、調解制度、仲裁制度、公證制度”。因此，主權貨幣的國際流通、兌換、經營和監管一旦出現糾紛，必然要涉及到國際偵查制度、律師制度、公證制度、調解制度、仲裁制度、檢察制度、審判制度、監獄制度等。它的核心則是國際審判制度，具體包括審判管轄權問題、審判程序問題、適用法律問題、裁判效力問題和裁判執行問題等。這些都是主權貨幣國際流通、兌換、經營、監管必然會遇到的問題，它們存在著明顯的法律矛盾。

三、我國現行法律存在的問題

我國現行金融法律的基本框架是20世紀90年代中期形成的，當時的主要目的是為了鞏固金融經濟體系改革的成果，促進金融體制改革的進行。現行金融法律、法規幾乎沒有任何關于人民幣國際化方面的法律規定，甚至許多法律規定是嚴重阻礙人民幣國際化的。隨著人民幣國際化程度的不斷加深，不僅需要修改嚴重阻礙其國際化的內容，還必須補充有利于促進其國際化的內容。總的來講主要包括：地域效力問題、流通效力問題、兌換權益問題、經營權利問題、監管權力問題和裁判管轄問題。

（一）地域效力的法律問題

法的效力是具有嚴格地域性的，在法理學中將其稱之為法的普遍性或地域性，它“是指法作為一般的行為規范在國家權力管轄范圍內具有普遍適用的效力和特征”。只有在特殊情況下法才可以具有域外效力，即一個國家的法律規定得到另外一個國家的承認，根據國際條約或慣例需要引用非本國的法律規定，一國法律規定本國的法律適用在其境外的對象。當然，法域外效力的前提是得到東道國的承認。主權貨幣雖然是本國的貨幣，但在當代社會任何主權貨幣都存在國際流通行為，特別是被世界各國普遍接受的貨幣，國際流通是一種普遍現象。據不完全統計，在2013年的跨境結算中人民幣使用量已經高達516萬億元，在我國的進出口貿易中人民幣的使用比率為117%，我國在境外市場的人民幣存量超過15萬億元。并且，隨著我國人民幣國際化程度的不斷加深，人民幣在境外的流通量會越來越大，將來必然會成為主要的國際貨幣。在此條件下，如果我國有關人民幣的法律不規定其域外效力，則人民幣的境外流通與融通就處于無法可依的狀態，這必然會嚴重影響我國中央銀行對人民幣的監管，影響當事人的財產利益和流通效率，影響我國的整體貨幣利益和國家利益。因此，在我國現行人民幣的相關法律中必須明確域外效力，對世界宣布持有和使用人民幣必須遵守人民幣的基本流通與融通規則，各東道國的中央銀行或貨幣當局應予以配合。

但是，按照傳統法律原則，我國目前同人民幣相關的法律效力范圍嚴格限制在中國境內。如我國《人民銀行法》規定，以人民幣支付中國境內的一切公共的和私人的債務，任何單位和個人不得拒收。并且，中國人民銀行只能對國內的單位和個人的人民幣行為進行監管檢查。《商業銀行法》沒有對境外金融機構經營人民幣業務作出資格限定，也沒有規定我國金融機構在境外經營人民幣業務的資格限制。《銀行業監督管理法》的監督管理對象僅限于國內的銀行業金融機構，以及經營銀行類業務的金融公司;既沒有包括境外經營人民幣業務的國外金融機構，也沒有我國的銀行業金融機構在境外經營人民幣業務的規定。《外資銀行管理條例》僅僅是對外資銀行在中國境內經營人民幣和外匯業務作出了規定，沒有規定境外經營人民幣的情況。《外匯管理條例》也僅規定了我國單位和個人使用外匯的限制，沒有規定人民幣在國外流通與使用的限制。這使得境外人民幣財產一旦發生法律糾紛將難以直接受到我國貨幣法的調整，存在著嚴重的法律問題。

（二）流通效力的法律問題

按照世界各國的基本法學理論，基礎性財產必須得到法律的承認，才能成為法律意義上的財產，才會受到法律的保護，即所謂的“財產法定原則”。“財產法定原則”是“物權法定原則”在其他財產法上的延伸和擴展。“所謂‘物權法定是指物權的種類、效力、變動要件、保護方法等都只能由法律規定，不容許當事人自行創設”。人民幣財產作為當代社會的一類基礎性財產，它的財產屬性、種類、效力、變動要件和保護方法都是由我國“貨幣法”直接規定的，不容許當事人自行創設。首先，人民幣作為我國的貨幣財產是由我國法律直接規定的，它的財產屬性來源于《中國人民銀行法》中。其次，人民幣的種類也來源于《中國人民銀行法》中，“人民幣的單位為元，人民幣輔幣單位為角、分”，以及《商業銀行法》和相關法規中關于存款貨幣的規定。再次，人民幣的支付效力、權力變動要件和保護方法也直接來自《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《票據法》等相關法律、法規的直接規定，否則，人民幣不可能具有法償效力、不同類型的人民幣不可能有不同的支付結算效力，人民幣現鈔和存款難以得到法律的嚴格保護，各種侵害國家和人民幣持有人和使用人利益的行為難以得到追究。

但人民幣國際化之后，它在境外是否屬于法律直接規定的財產類型，是否是法律承認和保護的財產沒有法律進行明確規定。同時，我國現行法律也沒有明確規定，人民幣在境外的財產類型包括哪些，這些財產是否具有等同于其他貨幣的支付結算效力，以及發揮效力的時間、地點、條件等內容;是否我國的國內法直接具有域外效力：在相關國家沒有作出限制性規定時，我國的國內法規定直接對境外的人民幣財產具有法律效力。我國現行法律也沒有明確規定境外人民幣財產效力的變動要件和保護方法，我國的監管機關直接享有對人民幣的域外監督管理權，或在沒有相關國家法律限制的條件下有域外監督管理權。此外，如果說人民幣法律、法規依據規定或習慣應具有域外效力，那么有關人民幣的監管規章不可能具有域外效力。因此，從人民幣的域外流通效力的角度來看，我國現行法律、法規是存在著明顯問題的。

（三）兌換權益的法律問題

從貨幣法的地域性角度來看，是否允許主權貨幣與外國貨幣兌換，以及兌換比例的形成方式完全是國內法的問題。但是，在世界經濟一體化和金融一體化的背景下，一種重要的主權貨幣其發行國或國家聯盟不可能禁止其與外國貨幣兌換，也不可能完全按照自我意志確定其兌換比例，特別是在已經有國際貨幣基金組織從世界整體貨幣利益的角度對其進行規范和監管的條件下，貨幣兌換權益的法律問題就變成國際法權力與國內法權力的法律邊界問題。首先，貨幣發行國或國家聯盟有權以主權貨幣兌換其他外國貨幣，至少相關國家法律不得禁止普通社會公眾進行貨幣兌換，不得禁止第三方以本國貨幣作為結算貨幣或儲備貨幣。其次，貨幣發行國或國家聯盟有權在尊重對方法律的條件下在境外設立貨幣交易市場，并制定主權貨幣的非歧視性交易規則。再次，貨幣發行國或國家聯盟有權作為一方交易主體，在不進行兌換比率操縱的條件下調節控制其貨幣的交易價格，以滿足其維護長期國際收支平衡的需要。最后，在尊重國際貨幣基金組織和東道國法律的條件下，有權拒絕第三方的監管主張，有權拒絕第三方對其貨幣與他國貨幣交易價格調控方向和變化趨勢的不合理要求。

但是，我國目前沒有人民幣境外市場交易制度。首先，我國現行法律、法規中沒有境外人民幣管理的較高層次的規定，特別是沒有明確宣布我國對境外人民幣市場享有的主權權力，使對境外人民幣市場的監管無法可依。其次，我國現行法律、法規中沒有人民幣匯率調控權力的規定，沒有依法對外宣布中國人民銀行享有人民幣市場的匯率調節控制權，使我國實施的人民幣匯率調控缺少法律依據。再次，我國現行法律、法規中沒有規定哪些其他國家和個人影響人民幣匯率的行為屬于非法行為，沒有規定外國主體操縱人民幣匯率行為的認定標準和違法處罰措施，沒有規定外國主體形成匯率偏差行為的認定標準和違法處罰措施，不能依法維護境外人民幣市場的正常秩序，它可能直接導致我國人民幣權益受到損害，而我國卻不能依法對加害者進行處罰。雖然，我國目前也通過雙邊或多邊協議對境外人民幣市場進行一定程度的監管，但是，缺少法律授權的監管不可能形成系統的對境外人民幣市場的統一監管規則。

（四）經營權利的法律問題

主權貨幣是國家貨幣主權的組成部分，人民幣的經營權利是貨幣主權的重要組成部分，任何主體在境外經營人民幣業務都應該取得我國的依法授權。我國現行法律、法規中關于人民幣經營權的規定都是針對國內市場的，比如《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》、《人民幣管理條例》、《外資銀行管理條例》，對國內市場人民幣業務的經營權有詳細規定，對于每種人民幣業務都有嚴格的操作規范，已經形成了比較完整系統的業務經營權利義務和監管體系。這些法律、法規的實施，為維護我國人民幣業務經營秩序，保護業務當事人的合法權益，保障銀行業的健康穩定發展發揮了重要作用。但其幾乎沒有任何關于境外人民幣業務經營的法律規范，既不能滿足所有境外人民幣業務經營和監管的需要，也使境外人民幣業務的經營和監管具有較大的隨意性。

貨幣業務經營主要包括現金業務的經營、存款業務的經營和融資業務的經營三個主要方面。這些業務需要在商業銀行與中央銀行之間形成一個完整系統的現金業務經營體系、存款貨幣業務經營體系和法律、法規體系，包括市場準入制度體系、業務操作制度體系、業務監管制度體系、法律責任制度體系等。因此，人民幣國際化不僅是業務經營的國際化，還是相關法律制度的國際化。

（五）監管權力的法律問題

人民幣的國際化必然導致人民幣經營的國際化，而人民幣經營的國際化又必然需要經營監管的國際化。經濟監管行為是當代社會一種新型的國家行為，它是在整體經濟利益不斷形成，維護整體經濟利益的法律不斷制定，以及為保障維護整體經濟利益法律實施的需要，不斷從行政權力中分化出來的一種新型的國家權力。按照傳統的法學理論，國家權力是有嚴格的地域界限的。但經濟監管權力往往都具有域外效力的規定。這是由于在當代社會經濟一體化、金融一體化的背景下，任何一個國家或區域的經濟行為或金融行為都會對相關國家和區域構成嚴重影響。特別是對于主權貨幣來講，一種被世界廣泛使用的主權貨幣對世界經濟和金融具有直接的影響，主權貨幣的超國境或超區域流通與融通對發行國或國家聯盟的經濟和金融也具有直接的影響，如果不賦予發行國或國家聯盟域外監管權力，主權貨幣的正常流通與融通秩序就難以維持。同時，國際化的主權貨幣流通與融通行為，又是東道國或發行國或國家聯盟單方面難以進行系統監管的，因此，必須依靠貨幣發行國或國家聯盟與東道國之間的監管協作。

我國目前的貨幣流通與融通業務監管，主要由中國人民銀行、銀行業監督管理委員會、證券監督管理委員會和保險監督管理委員會實施，它們的監管職責具體規定在《中國人民銀行法》、《銀行業監督管理法》、《證券法》和《保險法》中。其中，中國人民銀行主要負責有關人民幣現鈔及存款流通的監督管理，監督各種“人民幣法”和“人民幣流通法”的實施。銀行業監督管理委員會主要負責銀行業和銀行類業務經營的監督管理，監管存貸款業務、支付結算業務、信托融資業務，以及其他銀行類業務的經營。證券監督管理委員會主要負責證券市場業務經營的監督管理，監管證券發行業務、證券交易業務、證券經紀業務、證券投資業務、證券服務業務等的經營。保險監督管理委員會主要負責保險市場業務經營的監督管理，監管財產保險業務、人身保險業務、保險投資業務、保險經紀業務、保險代理業務、保險經營業務等的經營。這些現行法律、法規中規定的監管權力只是國內業務的監管權力，不包括對境外人民幣業務經營的監管權力，難以保證人民幣國際化的真正實現。

（六）裁判管轄的法律問題

金融監管權與金融裁判權是有必然聯系的，監管行為是法律、法規實施的監督行為，強調國家法律、法規對主權貨幣境外流通與融通的域外效力，必然會引起法院對主權貨幣流通與融通行為的裁判管轄權。這是因為在監管機關發現境外主權貨幣流通與融通行為違反相應法律、法規時，它應有權在授權范圍內對這些違法行為實施直接的處罰;在不享有對違法行為直接處罰權的條件下，它則應有權對這些違法行為提起監管訴訟，由司法機關認定經營主體的違法事實，并依據相關法律規定作出處罰裁判。因此，對主權貨幣境外流通行為享有監管權，就必須同時對相應的違法案件具有司法管轄權。

由于我國目前有關人民幣國際化的法律、法規中，沒有規定人民幣法律、法規的域外效力，沒有規定人民幣財產流通與融通的財產效力，對人民幣流通與融通過程中產生的法律糾紛難以規定我國法院系統的直接管轄權和裁判權，從而使人民幣財產糾紛解決處于無法可依的狀態，使相關當事人的正當權益難以得到正常的維護。由于沒有規定中央銀行和貨幣當局對人民幣匯率的調控權以及這些權力的有效邊界，我國與其他國家之間發生匯率糾紛只能通過政治手段或其他經濟手段來解決，不能通過司法手段交由裁判機關依法裁判。而且因為沒有規定境外經營主體的經營權和我國監管主體的經營監管權，也就無法直接規定我國法院對境外人民幣糾紛的司法管轄權和裁判權。人民幣國際化不僅是一種經濟和金融行為，同時也是一種法律行為，它要求必須重新審視我國目前的法律體系，在我國現行法律體系中系統地規定相關法律的域外效力、人民幣財產流通效力、人民幣匯率的調控權、人民幣業務的經營授予權、人民幣業務經營的監管權，才能最終使我國法院系統享有境外人民幣糾紛的司法管轄權和裁判權，使人民幣國際化建立在可靠的法律基礎上。

四、人民幣基礎法律完善建議

綜上所述，人民幣國際化不同于傳統貨幣的國際化。傳統貨幣的國際化是在國家經濟、金融事務相對獨立，各國之間依據國際交易習慣和國際政治、經濟等因素的直接作用下實現的。在當今世界經濟一體化、金融一體化的背景下，任何國際交往都應該建立在可靠的國家之間法律協調的基礎上，在充分尊重相關國家主權的前提下，通過相互承認相關國家之間的法律、法規具有一定的域外效力，實現主權貨幣國際化規則的普遍性與特殊性的結合。它的普遍性應適用于所有相關國家和地區，它的特殊性則應由雙邊或多邊協議來確定，以防止因沒有達成雙邊或多邊協定而使人民幣的境外流通與融通處于無法可依的狀態，這就要求對我國現行相關法律、法規作出相應的修改和完善。

（一）地域效力完善建議

完善人民幣法律、法規的地域效力，就是修改和完善我國人民幣法律、法規中關于效力范圍的規定，明確人民幣法律、法規對所有持有和使用人民幣的主體都具有效力，無論這一主體或主體實施的行為是位于我國境內還是境外。具體來講，首先應修改《中國人民銀行法》，將其中規定人民幣效力范圍的條款擴展為適用于所有持有和使用人民幣的主體。將《中國人民銀行法》中，“以人民幣支付中國境內的一切公共的和私人的債務，任何單位和個人不得拒收”的規定修改為“以人民幣現鈔支付中國境內的一切公共的和私人的債務，任何單位和個人不得拒收。以人民幣現鈔支付中國境外的一切公共的和私人的債務，只要支付結算地法律、法規沒有禁止或優先性規定，任何單位和個人不得拒收。任何國家和地區作出在人民幣現鈔和其他主權貨幣之間支付效力的歧視性規定，中國法律都不承認其法律效力”。

人民幣國際化主要不是現鈔貨幣的國際化而是存款貨幣的國際化，人民幣的地域效力問題也主要是存款貨幣的地域效力問題。我國現行法律、法規中并沒有系統地規定存款貨幣的支付結算效力，只在一些法規中為限制使用現鈔貨幣作出了一些不符合貨幣法理論的規定。如在《現金管理暫行條例》中規定，“轉賬結算憑證在經濟往來中，具有同現金相同的支付能力”。存款貨幣與現鈔貨幣是有本質區別的，從財產客體的角度來講，現鈔貨幣代表的是中央銀行的信用、是國家的信用，存款貨幣代表的則既是中央銀行的信用也是商業銀行的信用，并且主要是商業銀行的信用，在商業銀行破產時存款貨幣屬于破產財產，是具有財產不能全額償付風險的。因此，即使從國內法的角度看，存款貨幣也不是法償貨幣，不具有同現鈔貨幣同樣的法償效力，法律不能要求收款人無條件接受存款貨幣。但存款貨幣是現鈔貨幣的轉化形式，具有法定的貨幣支付結算功能。因此，應修改《中國人民銀行法》增加存款貨幣支付結算效力的規定，“人民幣存款是人民幣的轉化形式，具有同人民幣同等的支付結算效力，除因付款人和付款銀行的信譽理由外，收款人不應拒絕接受以人民幣存款來支付結算中國境內外的債務”。

（二）流通效力完善建議

世界傳統財產法理論認為，貨幣是一種特殊的物權。“依據19世紀人們在法律和經濟中就此所理解的通說，貨幣也是一種‘可替代物，并且其作為‘物權關系中的一種有體物”。這種認識在西方曾經被作為通說，直到最近才有一些法學家認為它已經不是物權。“直至在最新版本的法學學術著作中，貨幣仍舊被視為有體……然而，貨幣早已不再屬于此種范圍”。正是由于這一原因，傳統的貨幣法理論并不重視貨幣的域外財產效力問題，甚至對于域內的財產效力問題也往往不在法律中明確規定。有體財產的客體是有體物，它的財產物理屬性是得到世界各國普遍承認的，它的財產權利也是各國均立法承認的，有體財產在國家境內與境外并沒有法律上的本質區別。然而，當今社會的貨幣已經不再是金銀等有體財產，而是以國家信用為基礎的、以法律確定其貨幣權力為表現形式的一種特殊的財產，無論是法定貨幣還是存款貨幣，它們在國家境內和境外都有在財產效力上的本質區別。沒有境外法律明確承認的貨幣財產權或沒有明確規定貨幣財產域外效力的貨幣財產權，在境外并不具有可靠的法律意義上的財產效力。因此，國際化的主權貨幣必須明確規定其域外財產效力，以及由此產生的財產流通效力。筆者認為，在現行《中國人民銀行法》中應增加關于人民幣財產屬性的規定，中國的“法定貨幣是人民幣，是以本國信用為基礎的本法專門設定的特殊財產，本法及相關法律規定的人民幣財產效力和流通效力不僅在中國境內有效，在支付結算地國家法律沒有限制性規定的條件下，中國法律、法規中關于人民幣財產效力和流通效力的規定，在支付結算地國家具有同等效力”。這些關于人民幣財產效力和流通效力的規定包括但不限于：人民幣財產性質的規定，人民幣財產種類的規定，人民幣財產支付結算效力的規定，人民幣財產權利變動要件的規定，人民幣財產法律保護的規定等。這樣，就彌補我國相關法律、法規在國際支付結算上的漏洞，使人民幣國際化建立在可靠的法律基礎之上。

（三）兌換權益完善建議

改革開放以后，雖然我國積極對外開放，但由于我國經濟和人民幣沒有國際地位，關于貨幣兌換權益的規定也主要是外匯方面的，基本上沒有考慮到人民幣國際化的需要，更沒有規定人民幣兌換權益。在我國現行的《外匯管理條例》中，主要是對我國單位和個人外匯交易的限制性規定，而沒有考慮到人民幣國際化和人民幣的兌換權益問題。在人民幣國際化的背景下，必須在指導思想和具體內容上進行系統的修改和完善。第一，在指導思想上應建立貨幣權利（力）對等統一的思想，以平等互利的思想對待外幣財產和人民幣財產，對于承認人民幣財產效力和流通效力國家的貨幣給予對等承認。第二，將現行的《外匯管理條例》更名為“主權貨幣財產管理條例”，以平等的態度既對外管理人民幣財產又對內管理外匯財產。第三，既對內規定國家的外匯市場制度，也對外規定我國對境外人民幣市場的普遍性規則要求。第四，我國的“主權貨幣財產管理條例”應遵守《國際貨幣基金組織協定》的總體規則，它應是在國際性法律的基礎上進一步規定我國具體制度的規范性文件。

具體來講，第一，在立法目的上不僅是為了加強外匯管理，還包括人民幣境外流通和交易的管理，維護人民幣財產和外匯財產國際流通的正常秩序。第二，應將外匯財產監管主體和人民幣境外財產監管主體統一，既監管境內的外匯財產又監管境外的人民幣財產。第三，不僅應規定外匯財產的內容，也應具體規定境外人民幣財產的具體內容。第四，將現行《外匯管理條例》第五章人民幣匯率和外匯市場管理改為“人民幣市場和外匯市場管理”，既監管國內的外匯市場，同時又監管境內的人民幣市場和境外的人民幣市場。規定國家監管機關的人民幣市場和外匯市場的具體匯率調控權，包括匯率調節控制的權力內容、權力邊界、調節控制手段和方法等。第五，明確規定人民幣市場和外匯市場的違法行為，如匯率操縱行為、匯率歧視行為、長期的匯率偏差、利用匯率轉嫁危機等，它既對境內市場有效也對境外人民幣市場有效，以保障境內外匯市場、特別是境外人民幣市場的健康、穩定運行。第六，明確規定人民幣市場和外匯市場違法行為所應承擔的法律責任，特別是境外人民幣市場違法行為的責任，配合東道國監管機關對人民幣市場進行有效的監督管理。

（四）經營權利完善建議

在我國現行法律、法規體系中，幾乎沒有任何關于人民幣財產境外經營權與監管權方面的規定，這就使人民幣財產的國際經營面臨著無法可依的狀態。事實上，人民幣財產的境外經營與境內經營在內容上并沒有本質區別，人民幣財產的境外經營也包括現金業務經營、存款業務經營和融資業務經營三個方面。我國國內的人民幣現金業務經營主要由《現金管理暫行條例》進行規范，這個法律文件在指導思想上已經存在嚴重的問題，特別是在限制單位的現鈔使用方面帶有明顯的“計劃經濟”色彩、應予以取消。應將重點放到適應市場經濟的現鈔監管制度上，建立完善的境內外金融機構人民幣現鈔經營授權制度，新舊和殘損人民幣現鈔兌換制度，中國人民銀行與境內外商業銀行及其他機構的人民幣現鈔交換制度，以保證人民幣現鈔在境內外的正常流通與兌換。

人民幣存款貨幣的經營權主要由《人民幣結算賬戶管理辦法》、《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》等法律、法規規定。其中，人民幣結算賬戶特別是單位結算賬戶的開立、使用、變更和撤銷等都有嚴格的制度規定，這些限制性規定有些是必要的，有些規定也帶有嚴重的“計劃經濟”色彩，已經難以適應我國目前的市場經濟需要，必須進行及時的修改和完善。同時，《人民幣結算賬戶管理辦法》只是針對境內金融機構，必須進行統一修訂。同時，該管理辦法屬于監管規章的級別，使其具有域外效力不符合國際慣例。可以考慮在修改《商業銀行法》時將這些內容補充進來，也可以考慮將該管理辦法升級為管理條例，以適應對境內外所有人民幣結算賬戶經營的使用。另外，目前我國規定存款貨幣流通方式的法律、法規主要是《商業銀行法》、《票據法》、《支付結算辦法》、《國內信用證結算辦法》等，這些法律、法規基本上沒有考慮到人民幣國際化問題，沒有考慮到這些業務的境外經營權問題，應在修改這些法律、法規時統一進行完善。人民幣財產的經營權還包括人民幣貸款、人民幣證券等融資業務的經營權。主要在《商業銀行法》、《證券法》等法律、法規中加以規定，在修改相應法律、法規時也應從人民幣國際化的角度進行完善，使人民幣境外經營權成為一個完整的法律體系。

（五）監管權力完善建議

要實現人民幣流通與融通監管權的國際化，必須對《中國人民銀行法》進行修改，主要包括以下幾個方面：第一，必須修改中國人民銀行的職責，它不僅需要監管人民幣的國內流通還必須監管人民幣的國際流通，不僅需要監管外匯市場還需要監管人民幣市場。第二，中國人民銀行不僅需要同我國的其他金融監管機構協調監管職責，還必須同相關國家的中央銀行或貨幣當局協調監管職責，以對人民幣的境內外流通實施統一監管。第三，中國人民銀行不僅需要監管境內各單位和個人的人民幣行為，還需要監管境外各單位和個人的人民幣行為，防止偽造、變造人民幣和持有、出售、運輸偽造、變造的人民幣，防止非法使用人民幣圖樣，防止發行和使用代替人民幣現鈔流通的票據和證券。第四，中國人民銀行不僅需要為境內人民幣的流通提供服務，還必須為人民幣的國際流通提供相應服務。第五，中國人民銀行不僅需要為境內的人民幣流通提供清算服務，還必須為境外的人民幣流通提供清算服務，使我國的中央銀行成為世界各國人民幣流通的清算中心。

人民幣融通的國際化必然要求融通監管的國際化，它要求銀行業、信托業、證券業和保險業的監督管理機關，不僅對境內的人民幣融通業務實施監管，還必須對境外的人民幣融通業務實施監管。第一，銀行業監督管理機關必須協調東道國相關監管機關，監督管理該國銀行業的人民幣流通與融通業務，使其既符合東道國法律、法規的規定也符合我國《銀行業監督管理法》的規定，第二，信托業監督管理機關必須協調東道國監管機關，監督管理該國信托業的人民幣流通與融通業務，使其既符合東道國法律、法規的規定也符合我國《信托法》和《銀行業監督管理法》的規定。第三，證券業監督管理機關必須協調東道國監管機關，監督管理該國證券業的人民幣流通與融通業務，使其人民幣證券發行、交易等行為既符合東道國法律、法規的規定，也符合我國《證券法》中相關監督管理的規定。第四，保險業監督管理機關必須協調東道國監管機關，監督管理該國保險業的人民幣流通與融通業務，使其人民幣保險產品的發行與交易等行為既符合東道國法律、法規的規定，也符合我國《保險法》中相關監督管理的規定，并在我國的相關法律、法規中明確規定以上監督管理機關所享有的監管權力。

（六）裁判管轄完善建議

人民幣的國際化意味著我國有關人民幣法律、法規的國際化，任何許可人民幣在其境內流通的國家，都必須首先遵守我國關于人民幣的法律、法規的規定，人民幣在境外的流通與融通首先適用我國的相關法律、法規。因此，從總體上來講，只要在境外發生人民幣財產的糾紛，我國法院當然應享有司法管轄權和裁判權。對于東道國人民幣外匯財產的限制性規定，首先需要我國承認這些規定的合法性。對于國際貨幣基金組織成員國來講，這些規定合法性的管轄權和裁判權應首先屬于國際貨幣基金組織;對于非國際貨幣基金組織成員國來講，應在兩個國家或多個國家之間進行協商，按照協商的結果確定司法管轄權和裁判權。對于國際貨幣基金組織依法承認和我國依法承認的東道國人民幣財產限制性規定，應由東道國法院享有司法管轄權和裁判權，以與相應的監管權取得一致。

對于同人民幣財產經營相關的糾紛，應按照糾紛發生地法院享有優先司法管轄權和裁判權的原則確定，這是因為在糾紛發生地進行訴訟有利于證據的取得和法院查明案件事實，同時在糾紛發生地進行訴訟也有利于節約訴訟成本和裁判的執行。無論糾紛當事人是否是我國公民，我國法院也都應享有補充的司法管轄權和裁判權。如果糾紛發生地的法院拒絕受理相關案件，我國法院應享有司法管轄權和裁判權，并應有權要求東道國司法機關協助執行。由于事實上我國不可能在東道國設立監管機關，這種監管只能是國內的間接監管或委托東道國監管機關協助監管，因此，我國監管機關應通過東道國監管機關作出監管處罰決定，并通過東道國監管機關執行監管決定。如果東道國監管機關不予配合，被監管對象所在地的法院應優先享有司法管轄權和裁判權，我國監管機關應有權向被監管對象所在地法院提起監管訴訟，要求法院對被監管對象的違法行為予以糾正，并向侵害了我國國家利益的被監管對象要求賠償。如果東道國法院不予受理，我國法院應享有補充司法管轄權和裁判權，對于裁判結果有權要求東道國司法機關予以配合執行。目前，由于我國人民幣國際化的時間比較短，現行各訴訟法沒有明確規定境外人民幣財產糾紛的司法管轄權和裁判權，這都需要在將來修改各訴訟法時，予以完善。