養(yǎng)老金入市期待統(tǒng)籌破局

賀斌++呂天琳

8月17日，國務(wù)院《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》（以下簡稱“《投資辦法》”）的印發(fā)，預(yù)示養(yǎng)老基金投資管理改革正式啟動。

養(yǎng)老金入市已成定局之后，如何實現(xiàn)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌被認(rèn)為是當(dāng)務(wù)之急。 但難點在于突破地方利益障礙。

30%基于更安全的考慮

剛剛頒布的《投資辦法》對委托人、受托機構(gòu)、托管機構(gòu)、投資管理機構(gòu)、養(yǎng)老基金投資、估值和費用、報告制度監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等幾個方面做了具體規(guī)定。

相比兩個月前下發(fā)的征求意見稿，《投資辦法》只在細節(jié)上做了一些修改補充，對于公眾關(guān)注的投資主體、投資范圍及入市的比例不超過30%等條款幾乎沒有做改動。

《投資辦法》第6章中第37條明確，投資股票、股票基金、混合基金、股票型養(yǎng)老金產(chǎn)品的比例，合計不得高于養(yǎng)老基金資產(chǎn)凈值的30%。

在長期研究養(yǎng)老金的中國政法大學(xué)法和經(jīng)濟學(xué)研究中心教授胡繼曄看來，30%的規(guī)格是比較合適的。

“30%是基于一個更安全的考慮。與英美國家相比較，由于體制的不同，我國在養(yǎng)老金投資過程中主要采用了所謂的嚴(yán)格數(shù)量限制的規(guī)格，英美國家采用的是謹(jǐn)慎人規(guī)則。中國基于嚴(yán)格數(shù)量限制的規(guī)格，最主要的是限制比例，所以投資比例在30%以下是更合適更穩(wěn)妥的規(guī)格。”

此外，對于養(yǎng)老金如何才能實現(xiàn)統(tǒng)籌亦是此次《投資辦法》頒布后公眾關(guān)注的焦點。養(yǎng)老金入市的關(guān)鍵在于省級以及全國層面上的統(tǒng)籌是否能順利實現(xiàn)。近幾年養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次低，暴露出諸多現(xiàn)實困境。

2009年，中央高層就提出省級統(tǒng)籌，但六年過去仍沒有實現(xiàn)，其中一個最重要的原因在于地方利益阻礙。

胡繼曄告訴《中國新聞周刊》，以廣東省為例，如果深圳是結(jié)余狀態(tài)，韶關(guān)是虧損狀態(tài)的話，那么前者就起調(diào)節(jié)余缺的作用。在投資的過程中，就會將深圳的一部分資金調(diào)節(jié)到韶關(guān)，但深圳不會同意。因此地方利益如何進行規(guī)制是需要解決的問題。

胡繼曄建議直接把統(tǒng)籌部分改成社會保障稅。“稅是全國的一盤棋，既然是社會保障稅的話，就解決了統(tǒng)籌的問題，反正全在中央財政手里。”

漸進式改革

近十年來，在中央高層擔(dān)心養(yǎng)老金入市風(fēng)險的同時，公眾輿論也不斷提出了質(zhì)疑：“養(yǎng)老金是我們的養(yǎng)命錢，一旦進入‘跌跌不休的股市，誰來保障它的安全？”

同時養(yǎng)老金保值增值的壓力也一直困擾著社保部門，養(yǎng)老金入市在試探中前行。

漸進式的地方試水養(yǎng)老金入市改革，難以解決全國性養(yǎng)老金快速縮水的危機。

2015年全國兩會新聞發(fā)布會上，人社部部長尹蔚民提出，養(yǎng)老保險基金的投資運營按目前的規(guī)定只能買國債、存銀行，年均收益率只有2%左右，沒有跑贏CPI，處于貶值的狀態(tài)。

從尹蔚民的發(fā)言可以看出，尋求養(yǎng)老金入市保值增值渠道已迫在眉睫。《投資辦法》正式的發(fā)布實施，預(yù)示養(yǎng)老金入市改革終于加快步伐。

“不投資入市并不意味著養(yǎng)老保險基金就安全。”中國社會保障學(xué)會副會長、中山大學(xué)嶺南學(xué)院教授申曙光向《中國新聞周刊》表示，長期以來，出于“保證基金安全”的考慮，國家相關(guān)政策嚴(yán)格限制了基金的投資渠道，使得基金收益率遠低于市場收益率，也遠遠跟不上通貨膨脹的速度，不利于實現(xiàn)養(yǎng)老基金的保值增值。同時，由于不能投資入市，養(yǎng)老保險基金的使用經(jīng)常取決于地方政府官員的意志和選擇，容易滋生腐敗。

人社部數(shù)據(jù)顯示，到2014年年底，全國基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余3.5萬億元，其中城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險是3.18萬億元，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金3800億，經(jīng)初步測算，可用于投資的資金量是2萬億元左右，如果按照《投資辦法》規(guī)定，投資運營的養(yǎng)老基金30%可以投入股市，那就意味著6000億資金將投入股市。

但養(yǎng)老金入市并非指全部投入股市。為了確保基金安全，《投資辦法》確定了多元化的投資原則，明確基金投資產(chǎn)品有20多種，不能把“雞蛋都放在一個籃子”里面。這些產(chǎn)品按照風(fēng)險高低，可分為安全資產(chǎn)和風(fēng)險資產(chǎn)。安全資產(chǎn)如銀行存款、債券等固定收益類產(chǎn)品，而風(fēng)險資產(chǎn)包括股票、證券投資基金等權(quán)益類的產(chǎn)品。此外，投資國家重大工程、重大項目、國企改制上市等，都將給予基金優(yōu)先投資的政策。

在胡繼曄看來，養(yǎng)老金只有投入實體經(jīng)濟中去，才能跟上實體經(jīng)濟的增長，而股市是最佳的渠道。但他同時指出，養(yǎng)老金入市是一項長期投資，不能只看股市短期的波動表現(xiàn)。養(yǎng)老金入市最好的方式就是“長期、定期、定投”，將個人每個月上繳的養(yǎng)老金按比例投入股市。通過長達30年到40年的投資，養(yǎng)老金能夠?qū)⒐墒卸唐诘牟▌訚q跌的波峰和波谷“熨平”。

突破地方利益藩籬

“入市”固然為養(yǎng)老基金保值增值打開一扇門，但統(tǒng)籌層次低的現(xiàn)狀對于養(yǎng)老金的投資管理來說是非常大的一個障礙

養(yǎng)老金由社會統(tǒng)籌和個人賬戶兩部分組成，目前全國社會統(tǒng)籌部分的養(yǎng)老金資金池有1000多個，很難集中管理運營。由于還沒有實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，各省的情況不一，有的集中在省級管理，有的分散在市縣一級，各地區(qū)之間無法橫向調(diào)劑，各自為政，加劇了中國社保碎片化程度，從而導(dǎo)致社保制度不公平。

但這一現(xiàn)狀有可能因《投資辦法》的出臺而得以改善。根據(jù)規(guī)定，委托人應(yīng)制定養(yǎng)老基金歸集辦法，將投資運營的養(yǎng)老基金歸集到省級社會保障基金財政專戶。

“省級統(tǒng)籌最大的障礙在于結(jié)余部分差異化的調(diào)節(jié)，養(yǎng)老基金結(jié)余多的地方顯然不愿意貼補結(jié)余少的地方。”胡繼曄向《中國新聞周刊》分析認(rèn)為，各省在細化配套制度時，應(yīng)重點考慮資金歸集時如何協(xié)調(diào)省內(nèi)的矛盾，消除過于強調(diào)地方利益的體制機制。在此基礎(chǔ)上，逐步解決全國統(tǒng)籌問題。

在這一點上，2015年年初與全國社保基金理事會簽訂1000億元企業(yè)養(yǎng)老保險結(jié)余基金委托投資運營合同的山東省，其資金歸集的經(jīng)驗或許能帶來一些啟示。

山東省人力資源和社會保障廳相關(guān)負責(zé)人向《中國新聞周刊》表示，截至2015年6月底，山東省養(yǎng)老保險基金結(jié)余總量達到2489.1億元。其中，企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金結(jié)余為1933億元，存儲在省、市、縣三級。

8月24日，北京，人定湖公園晨煉的市民

“按照國家的要求，市、縣級的基金要歸集到省，由省政府統(tǒng)一委托運營。總的來看，我省委托資金的歸集工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)比較順暢。”該負責(zé)人告訴《中國新聞周刊》，養(yǎng)老基金投資收益按約定返還各地，也就是誰出資、誰受益，確保各地利益不受損失。另外，在制定基金歸集方案時，充分考慮了各市基金的支撐能力，有較強支撐能力的，歸集比例高一些；支撐能力相對偏弱的，歸集比例則低一些。

這位負責(zé)人還表示，針對部分市擔(dān)心基金歸集會對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生不利影響的顧慮，山東省金融辦、人社、財政、銀行等部門采取提前通知準(zhǔn)備、分期歸集、銀行系統(tǒng)內(nèi)部資金調(diào)撥等措施，確保存貸比保持在合理區(qū)間，不會對金融系統(tǒng)流動性功能產(chǎn)生影響。“此外，我省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險實行省級統(tǒng)籌調(diào)劑制度，建立了基金上解下?lián)軝C制，一地出現(xiàn)養(yǎng)老保險基金入不敷出時，將通過省級調(diào)劑補助等措施予以解決，在這樣一種制度模式下，各地就沒有思想上的顧慮。”

山東省級統(tǒng)籌剛剛運行半年，盡管目前尚未發(fā)現(xiàn)問題，但立刻實現(xiàn)全國統(tǒng)籌還尚需時日。

8月28日，國務(wù)院新聞辦政策例行吹風(fēng)會上，人社部副部長游鈞談到統(tǒng)籌層次時，透露說下一步目標(biāo)是全國統(tǒng)籌，具體方案人社部正在會同財政部等部門研究，爭取早日推出，“這也是今年深化改革的一項重要任務(wù)。”

誰來操盤養(yǎng)老金

《投資辦法》規(guī)定，受托機構(gòu)是指國家設(shè)立、國務(wù)院授權(quán)的養(yǎng)老基金管理機構(gòu)，目前符合要求的只有全國社保基金理事會一家。游鈞表示“由其來做受托機構(gòu)，主要是想盡快啟動養(yǎng)老基金投資運營工作”。

這一做法遭到諸多質(zhì)疑。“幾萬億資金交給一個機構(gòu)來投資？風(fēng)險太大，也不利于監(jiān)管，必須在統(tǒng)一管理機制與辦法的前提下實行相對分散的投資管理，否則出了問題怎么辦？”申曙光認(rèn)為，這違背了市場競爭原則，“應(yīng)該讓多個經(jīng)過嚴(yán)格審查、符合資質(zhì)的機構(gòu)參與招投標(biāo)競爭，并設(shè)立投資收益的最低要求，實行保底招標(biāo)；所有這些機構(gòu)都必須具有類似保險公司償付能力那樣的保證保底收益能力”。

對于未來是不是還要成立另外一個受托機構(gòu)的問題，游鈞表示，社保基金理事會目前運營的資金規(guī)模很大，未來養(yǎng)老基金的規(guī)模也很大，而且必須是單獨管理、集中運營、獨立核算。所以，是否要成立新的機構(gòu)，需要等社保基金理事會經(jīng)營養(yǎng)老保險基金一段時間以后，幾個部門再進一步的研究論證。

胡繼曄認(rèn)為，養(yǎng)老金的投資管理不應(yīng)當(dāng)交由地方分散投資，最好還是在中央層面統(tǒng)一進行投資，全國社保基金理事會成立15年來的經(jīng)驗已經(jīng)證明這種做法是適當(dāng)?shù)摹Ｒ环矫娴胤椒稚⑼顿Y可能存在尋租空間和腐敗風(fēng)險，2006年的上海社保案就是一例；另一方面，容易出現(xiàn)地方管理者傾向于投資當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的“地方保護”現(xiàn)象。“基金投資應(yīng)當(dāng)本著受益人利益最大化的原則，但是這個目標(biāo)很容易被‘促進地方經(jīng)濟發(fā)展的目標(biāo)誤導(dǎo)，造成低效率投資。”

申曙光則認(rèn)為，中國金融市場經(jīng)過幾十年的發(fā)展，已經(jīng)有很多具備參與基本養(yǎng)老保險基金投資資格的機構(gòu)，“現(xiàn)在需要做的是先制定一個標(biāo)準(zhǔn)，建立風(fēng)險管理機制，然后按照標(biāo)準(zhǔn)在市場上尋找合適的機構(gòu)參與競爭投標(biāo)，這個必須小心謹(jǐn)慎。”