海域使用權價值評估實施現狀及建議＊——以江蘇省沿海城市為例

孫安英

（淮海工學院政策規劃處 連云港 222005）

江蘇省共有土地面積10.26萬km2，占全國土地總面積的1.11%，擁有964km的海岸線，共轄13個地級市，其中沿海城市3個，從北到南依次為連云港市、鹽城市和南通市。這3個沿海城市內轄3個市區和18個縣，土地面積達30428km2，占江蘇省總面積的25.5%。各類海域面積是：內水面積277萬hm2、領海面積98萬hm2，合計375萬hm2。江蘇省政府抓住《長三角地區區域規劃》和《江蘇沿海地區發展規劃》上升為國家戰略這一重要發展機遇，大力發展海洋經濟，取得了可喜的成就：2011年江蘇省海洋生產總值達到4253.1億元，2012年達4800億元，而到2013年則達到了5180億元，比同期增長了10.2%。2011年江蘇省政府頒布的《江蘇省“十二五”海洋經濟發展規劃》中更是指出，到2015年江蘇省海洋生產總值將突破6800億元，占全江蘇省地區生產總值比重的10%以上。

海洋經濟已經成為江蘇新的經濟增長極，但同時也要注意到，江蘇的海洋經濟監測信息獲取能力還較為薄弱，特別是海洋經濟評估能力的不足，大大制約了海洋綜合管理水平的提升。而從某種意義上來說，一個科學的海域價值評估體系，將對海域使用權抵押貸款起到積極的支撐，還將對海域使用權招標拍賣、轉讓、損害補償、收回補償等起到積極的促進作用。

1 海域使用權價值評估的概念、遵循原則及必要性

《中華人民共和國物權法》中明確規定：海洋為國家所有，國家是海域所有權的唯一主體，海域使用權是在海域國家所有權基礎上產生的一種權能。我國海域使用權的基本特征：一是海域使用權是國家海域所有權的延伸；二是海域使用權流轉必須在國家法律范圍內；三是海域使用權主體享有一定的權利。綜合上述特征，參考學者們的觀點得出：海域使用權是指海域使用主體對依法獲取的國家某一特定海域在一定期限內所享有的占有、使用和收益的權利［1］。

2013年11月13日，國家海洋局發布《海域評估技術指引》，其中明確了海域評估的概念：海域評估是指海域評估專業人員按照一定的原則、程序和方法，對特定海域的價值進行評定的活動。按照《指引》規定，海域評估要遵循五大原則：預期收益原則、最有效利用原則、替代原則、市場供需原則和貢獻原則［2］。

開展海域市場價值評估、確定海域價格，是完善我國海域資源配置市場化機制，推進我國海洋經濟快速發展的客觀要求。從調查結果來看，海域市場經營活動中的招標、拍賣、轉讓、抵押、出租和作價入股等，都需要借鑒海域使用權價值評估。江蘇省的海域使用金的征收標準是執行國家標準，也就是國家海洋局在對我國多個海域進行評估后，依據當前我國社會經濟發展狀況而制定的海域使用金標準，但實際價值遠高于國家的征收標準。要確保海域使用權出讓的公平、公正，全面實施海域有償使用制度，實現海域資產保值增值，就必須通過開展科學的海域評估，來為制定海域使用金征收標準提供決策依據。

2 江蘇省海域使用權價值評估現狀

2.1 海域使用論證方面的建設現狀

江蘇省目前在海域使用論證方面已具備一定的基礎，也形成了適合江蘇省地域特點的管理體系，如在海域使用論證方面，江蘇省有9家資質單位；江蘇省為了更好地進行海域評估專門設立了省級評審專家庫；在海域動態監測方面，則分別在各沿海市區建立了江蘇省海域使用動態監管中心、連云港市海域使用動態監管中心、鹽城市海域使用動態監管中心和南通市海域使用動態監管中心。同時，江蘇省還積極參加由國家海洋局舉行的全國性海域評估培訓班，參與討論海域評估理論和方法，交流海域評估經驗，解決海域評估中的技術重點和難點問題。

2.2 “數字海洋”數據庫建設現狀

自國家部署“數字海洋”這一重大戰略以來，江蘇省通過采集江蘇省海洋基礎地理數據，調查“908”專項數據，建設沿海基礎地理數據庫、江蘇海域確權數據庫、江蘇海洋經濟數據庫、海洋資源與環境數據庫等4個數據庫，構建江蘇省級海洋數據中心，結合四級網絡傳輸平臺體系，采用集中與分布相結合的模式，實現了各級海洋行政主管部門間的信息鏈接與信息交換。省內三級數據交換通過國家、省、市、縣四級網絡傳輸平臺，采用集中交換存儲方式，省級與國家間數據交換采用分布式方式，實現了海洋信息的互聯互通［3］。

2.3 海域評估隊伍建設現狀

目前江蘇省共有3家評估單位入選國家海洋局發布的《海域評估機構推薦名錄》，分別是連云港市海域使用保護動態管理中心、南通市海籍調查測量中心和南京師范大學。但從調研結果來看，江蘇省的海域評估隊伍狀況還存在很多問題，主要表現在以下幾個方面。

（1）因為沒有全面了解掌控江蘇省海域資源的特點，且缺少統一的海域評估專業技術規范，導致評估結論失去了其應有的科學性、客觀性和公正性，進而影響了海域資源科學、有效地市場化配置。

（2）海域評估不僅是一項具有較強專業性和技術性的工作，同時它還必須要求評估人員具有全面的掌控能力，這就要求評估人員不僅要具有一定的海洋工程和海洋自然科學等方面的知識，還要掌握一定的法律、經濟、管理等理論知識。但從調查的情況來看，江蘇省目前的資產評估機構出具的海域評估報告質量差異性很大，主要還在于部分評估人員沒有完全把握海域評估技術要點，對海域的特殊性認識不深刻。

（3）部分海域使用論證資質單位還存在一定問題。每年國家海洋局都對取得海域使用論證資質的單位進行論證工作效率、資質等級條件、論證市場行為等方面進行檢查，從歷年檢查的結果來看，江蘇省部分資質單位存在著專業人員配置不全、儀器設備不達標、論證項目檔案資料不齊整、內部管理不嚴、年度檢查材料上報不符合要求、論證項目合同簽訂不規范等問題。

另外，在海域評估的實際操作中，江蘇省各銀行業金融機構未選擇目前的這3家海域評估機構，原因是大部分銀行認為這些評估機構對于海域使用權價值的實際評估經驗不足，其出具的評估結果難以得到充分認可。因此部分銀行業金融機構設立了內部評估機制，外部評估結果一般只作為參考，內外部評估結果相差較大時均以內部評估結果為準［4］。

2.4 海域使用金征收現狀

江蘇省的海域使用金逐年增加，從國家海洋局發布的2009－2013年《海域使用管理公報》［5］可了解到：

2009年江蘇省共發放海域使用權證書（含變更）192本，宗海面積3.3858萬hm2，占全部確權面積32.6918萬hm2的28.59%，征收海域使用金1.5874億元。

2010年江蘇省共發放海域使用權證書（含變更）206本，宗海面積3.5657萬hm2，征收海域使用金5.1069億元；分別較2009年宗海面積3.3858萬hm2增長5.31%，征收海域使用金1.5874億元，增長221.71%。其中，2010年確權數據中國家級審批1宗用海，江蘇省洋口崗區臨海工業圍涂工程 ，宗海面積2162.6757hm2，征收海域使用金0.1427億元。

2011年江蘇省共發放海域使用權證書（含變更）282本，宗海面積4.1602萬hm2，征收海域使用金8.7427億元；分別較2010年宗海面積3.5657萬hm2增長16.67%，征收海域使用金5.1069億元增長71.20%。其中，2011年確權數據中國家級審批4宗用海，分別是連云港港旗臺作業區防波堤工程 、江蘇大唐呂四港電廠工程（3宗），宗海面積573.7998hm2，征收海域使用金2.1920億元。

2012年江蘇省征收海域使用金為7.7738萬元，2013年則達到8.0428億元（圖1）。

圖1 江蘇省2009－2013年海域使用金征收統計

由圖1可以看出，江蘇省海域使用金總額近幾年在平穩增加。

3 政策建議

3.1 海域使用金標準需要進一步細化

江蘇省的海域使用權出讓方式主要是通過行政審批，因此細化海域使用金標準也就成了推進海域使用權評估制度的一項非常重要的工作。每一地區的海域屬性存在較大的差異性，反應到海域使用金標準上也應該有所變化，目前江蘇省的海域使用金標準已經細化到了縣級行政單元，但還需要進一步細化并不定期修訂，只有逐步實現基于海域使用類型的海域定級，才能更準確地反映海域市場價值。

3.2 構建科學的海域價值評估體系

構建科學的海域資源價值評估體系具有重要的意義，也關系到其他海域管理工作的有序進行，因此，在構建海域價值評估體系時，要充分考慮海域資源的特殊性，考慮各海域的均質區域、自然區位以及使用類型都存在較大差異，目前我國在土地、礦藏、水利等資源性資產評估中已經形成了一整套科學和比較完善的理論與方法，這些都值得海域資源評估的借鑒。

3.3 成立具有市場經驗的、專業的海域使用權價值評估機構

既然大部分銀行業金融機構無法接受研究性評估機構給出的評估結論，那么，各級海洋政府管理部門就要著力培養具有市場經驗的專業評估機構。

3.4 保障國家對海域市場的處置權

在海域市場化管理中，首先要滿足國家重大海洋建設工程需要，對那些經營不佳的海域要及時收回，以免資源性資產向私人流失，同時要嚴厲打擊和控制海域投機活動。相信隨著國家《海域評估技術指引》的出臺，將會對我國的海域評估管理體系的構建提供科學依據和理論指導，讓我國的海域評估工作更具有客觀性和公正性，進而促進海域使用權管理市場的健康發展。

［1］屈茂輝 .用益物權制度研究［M］.北京：中國方正出版社，2005：449.

［2］國家海洋局 .《海域評估技術指引》加強規范海域評估體系建設［EB／OL］.（2013－11－19）［2014－02－24.］.http：／／www.coi.gov.cn／news／guonei／201311／t20131119＿29387.html.

［3］顧云娟，張東，陶旭 .江蘇海洋多源異構數據的整理與入庫方法［J］.海洋開發與管理，2012，29（11）.

［4］劉仁林，倪興明，林瑤 .江蘇海域使用權抵押貸款實踐與探索［J］.金融研究，2013（12）.

［5］國家海洋局.2009－2013年海域使用管理公報［Z］.2009－2013.