江蘇沿海灘涂資源開發利用問題與對策研究＊

張芳怡

（南京大學金陵學院 南京 210089）

1 江蘇沿海灘涂資源開發利用概況

2009年6月10日國務院常務會議討論并原則通過《江蘇省沿海地區發展規劃》，標志著始于20世紀90年代的江蘇沿海開發戰略正式上升為國家戰略。江蘇目前擁有的沿海灘涂資源約占全國灘涂資源總面積的1／4，占江蘇省土地后備資源總量的87．76%，是江蘇省乃至全國實現耕地總量平衡目標的重要保障。江蘇沿海灘涂資源豐富，圍墾歷史悠久，經歷了興海煮鹽、墾荒植棉、圍海養殖、臨港工業等為主要利用方式的多個階段［1］。近代以來江蘇沿海灘涂圍墾主要分布于鹽城市，占圍墾總規模的近70%，目前開發利用方式以農業生產、水產養殖、國營鹽場為主［2］，涉及三大產業的農、林、漁、化工、旅游、能源、交通等行業部門［3］。

2 江蘇沿海灘涂資源開發利用的制約性因素

2．1 自然因素方面，灘涂本底土地質量較差

在灘涂資源開發利用過程中，尤其是用于農業用途，會受到灘涂本身限制性因素的制約。灘涂土壤的含鹽量較高，養分元素含量較低，限制作物生長，因此，在利用灘涂種植作物之前必須進行土壤改良和培肥。同時，由于淡水資源不足以及水質較差等因素制約，影響圍墾土地脫鹽過程以及農業生產用水。

2．2 硬件條件方面，沿海基礎設施建設相對滯后

由于財政資金相對緊張和灘涂開發資金需求量大的矛盾，造成了當前灘涂基礎設施相對滯后于沿海開發的要求，成為制約沿海開發的主要限制因素之一［4］。灘涂基礎設施滯后主要體現在：①沿海墾區大多為新中國成立后圍墾而成，老墾區農田基礎設施由于超期服役已經嚴重老化。②灘涂區域對內對外交通的公路路面狀況及通達程度較差，公路交通網絡體系尚未健全。③水利基礎設施不配套，難以滿足灘涂對淡水資源的需求以及墾區對排洪能力的要求。

2．3 技術條件方面，灘涂資源開發利用的科技理念和手段相對落后

江蘇灘涂開發利用涉及的農業、水土資源、生物資源、環境、能源和材料等領域的技術水平與國外相比起步較晚，嚴重制約了沿海灘涂資源的科學開發與高效利用。從宏觀層面，灘涂開發是一個復雜的區域發展概念，需要多學科專家學者、專業技術人員和管理人員的協同參與、綜合決策；從微觀層面，灘涂作物品種改良、海水養殖、病蟲害防治、資源深加工等領域的技術水平，依賴于技術投入力度。

2．4 資金條件方面，灘涂圍墾資金的需求與供給缺口較大

由于灘涂圍墾開發投資大、風險高、效益低、投資回收期長，金融部門很少參與投資圍墾。省級灘涂開發專項資金非常有限，依靠企業和地方自籌圍墾資金，圍墾開發難度很大。據相關部門測算，目前圍海造地一般每公頃需投資6 萬～10．5萬元，進行新圍墾區配套建設還需要投資6萬元／hm2，一般情況下圍墾后用于農業，需15～20年才能收回投資。基于比較效益的考慮，灘涂圍墾后較難形成耕地，因此圍墾資金短缺在一定程度上制約了灘涂圍墾的合理開發利用。

2．5 資源管理方面，缺乏完善的灘涂資源開發利用規劃與制度

由于處于海陸交互作用區域，灘涂資源開發利用活動的管理不是現有土地資源或是海洋資源相關法律法規和政策能夠直接套用的。在我國目前海域管理實際工作中，存在著海洋功能區劃代替海域權屬管理的現象，造成海域“無序無度”使用問題不但沒有有效解決，反而進一步加劇涉海活動之間的矛盾和糾紛。例如，填海造地涉及海域使用權和土地使用權銜接的問題，海洋行政管理與土地行政管理之間存在脫節，在土地管理的相關法律法規中對此問題沒有明確規定。

2．6 組織管理方面，缺乏參與部門的監督與協調機制

江蘇灘涂開發長期是多頭管理體制，可以行使職權到灘涂上收費的部門較多，但投資開發的卻很少。盡管近10 余年來，省、市、縣都設有灘涂管理局，但一直未能實現真正的統一管理。一方面，由于缺乏對灘涂資源使用權、開發權與收益權歸屬的明確劃分，灘涂資源開發利用尚未形成一個統一協調的管理體制；另一方面，對已圍墾區域通過土地使用權出讓吸引外來資金參與圍墾，監管機制的缺位使得政府收益流失較為嚴重。

3 江蘇沿海灘涂資源開發利用過程中產生的問題

近年來，江蘇灘涂資源的開發速度較快，一定程度上促進了地方社會經濟的發展。但過熱的開發往往帶有一定的盲目性，在社會、經濟與生態環境等方面存在諸多問題。由于受到上述制約性因素的綜合影響，江蘇沿海灘涂資源開發利用過程中主要存在以下問題（圖1）。

圖1 灘涂圍墾制約因素與問題產生的關系

3．1 灘涂資源開發利用層次較低，缺乏產業規模化效應

江蘇沿海灘涂開發利用多數為低層次開發，效益不高，據統計，灘涂區域糧食單產僅為江蘇省糧食單產平均水平的86%。墾區開發利用水平整體不高，產業規模較小。主要體現在：一是開發利用方向單一，以種植業和海（淡）水養殖業為主要方式；二是產業發育程度不高，經營層次較低，仍處于以生產原料及初級產品為主，產業鏈較短，產品附加值不高；三是沿海灘涂墾區開發方向往往取決于投資者，難以形成規模效應。

3．2 灘涂圍墾開發主體多而無序，缺乏資源綜合管理

為推進灘涂圍墾開發，鼓勵多元化主體參與灘涂圍墾與開發利用，但由于灘涂綜合性規劃的缺位以及管理上職責不明，出現“自圍自管、各自為政”的現象，這不利于墾區基礎設施的統一配套，難以實現灘涂開發利用整體效益。同時，灘涂地區富集了土地、港口、鹽業、礦產與海洋能等多項自然資源，土地利用具有多宜性，但當前沿海灘涂開發利用過程中往往忽視灘涂資源的綜合利用。

3．3 涉海行業之間矛盾沖突不斷，缺乏統一協調管理

隨著海洋經濟的不斷發展，各行業對圍墾土地的需求逐漸增大，灘涂圍墾會對涉海行業的發展產生影響，同時各涉海行業之間也會因此產生相互影響，由于協調管理機制的缺位，導致行業矛盾不斷。主要體現在：一是對海洋捕撈業和圍海養殖業的影響，過度圍墾開發會降低海洋空間資源價值，反過來影響圍墾項目的開發成效；二是限制和擠占鹽業發展空間，以及港口及工業區所排放的污染物對鹽業取水環境會產生影響；三是灘涂圍墾活動一般發生在淺海海岸帶，其對水文及潮汐的改變通常會影響到航運；四是灘涂圍墾引發的岸線沖淤變化，對旅游資源品質造成負面影響，從而影響濱海旅游環境。

3．4 灘涂圍墾導致漁民“失海”現象，缺乏漁民補償途徑

灘涂圍墾占用的是海域灘涂資源，而這個區域也是傳統漁民捕撈、養殖的生產場所，因此圍墾活動的實施導致漁民和海域使用者、政府之間產生矛盾，其根源在于我國海域使用權與漁業權之間的矛盾。我國《海域使用管理法》適用范圍是持續使用特定海域3 個月以上的排他性用海活動，而不適用捕撈用海這一漁業活動。漁民在海域灘涂上從事漁業捕撈作業，但對其不擁有法律承認的海域所有權和海域使用權，因此漁民索要補償按照現有法律規定似乎沒有充分依據。

3．5 近岸海域生態系統遭受污染，缺乏防治響應機制

沿海地區由于受到人類生產和生活行為的影響，沿岸生產生活污水的排放、入海河流的污染物攜帶以及灘涂養殖造成的富營養化等環境污染狀況不斷發生。主要表現為：一是隨著沿海城市生活污水和工業廢水排放量的不斷增加，造成入海河流水質呈惡化趨勢；二是江蘇省大多數海岸是淤泥質海岸，坡度平緩，對污染物的自然降解能力較差，隨著水產養殖面積的急劇擴大，養殖業污水排放量也迅速增加，易造成近海水源的富營養化，導致近岸水質遭受污染。

3．6 灘涂原有生態系統遭受破壞，缺乏生態恢復機制

灘涂生態系統對生態環境變化的特征反映具有先導作用，人類對灘涂的不合理開發利用，會降低灘涂生態系統的穩定性和生產力，甚至造成灘涂生態系統失衡。圍墾施工及圍墾后的開發利用，產生的噪聲、廢氣、廢水等污染會破壞附近地區的自然生態環境，對保護區內鳥類的遷徙、棲息、覓食等習性有一定的影響，可能會造成生物棲息地面積壓縮、活動范圍減小。此外，一些外來植物物種（如大米草等）在沿海迅速繁衍，雖起到了護岸、促淤、保灘等作用，但由于其根系發達，使得貝類等底棲動物生物數量減少，對生物多樣性構成威脅［5］。

4 江蘇沿海灘涂資源持續開發利用的對策

由于受到灘涂資源本底質量、淡水資源不足等自然因素，以及資金、技術、制度、管理等社會經濟因素的影響制約，使得江蘇沿海灘涂資源的開發利用過程中產生了灘涂資源開發利用層次和效益不高、近岸海域生態環境遭受污染和破壞、權責不明確、管理難度大等問題。根據上述問題的分析，本研究提出以下幾點對策。

4．1 強化規劃引導機制，堅持灘涂資源有序開發利用

一是完善灘涂資源開發利用規劃體系。形成省級、市級、縣（市）級等不同行政區域的灘涂資源開發利用規劃的縱向層次以及總體規劃、專項規劃到詳細規劃等不同性質的灘涂資源開發利用規劃的橫向層次。二是銜接灘涂資源開發利用相關規劃。灘涂資源開發利用規劃體系內部的總體規劃、專項規劃與詳細規劃之間，上下級規劃之間要相互銜接，以及與相關部門規劃的銜接配套。三是完善規劃評價技術體系，實現規劃動態管理。通過灘涂資源開發利用的跟蹤評價和后評價，適時對規劃內容進行調整和優化，確保灘涂開發利用規劃的順利實施［6］。

4．2 調動配套投入機制，促進灘涂資源高效開發利用

一是充分調動投融資機制活力，拓寬灘涂資源開發利用的資金渠道。建立以政府資金為引導、社會資金為主體的投融資平臺，組建江蘇沿海股權投資有限公司，實行市場化運作，增強籌資能力［7］。二是增加科技投入，提高灘涂資源開發利用的科技水平。加大灘涂資源調查、評價、規劃、開發利用、生態保護、監管等方面先進技術的研究，鼓勵和支持有條件的科研院所、高等院校和企業，以共建共享方式建立試驗示范基地，增強灘涂資源開發利用技術的創新性、實用性和可行性，提高資源的開發利用效益。

4．3 創新環境保護機制，協調灘涂資源生態化的開發利用

一是合理布局生態空間，保護天然濕地。灘涂開發必須預留出一定范圍的生態空間，對于具有重要生態功能和價值的區域，通過設立自然保護區的形式加以保護。二是營造沿海灘涂防護林體系，構建沿海綠色屏障。依托交通路網和農田水利設施，加強沿海防護林帶建設，形成沿海綠色屏障。三是創新生態補償制度，彌補生態損失。加大對區域性、流域性污染防治的資金支持力度和財政轉移支付中生態補償的力度。

4．4 加強管理監督機制，規范灘涂資源開發利用行為

一是建立灘涂資源集中管理機構，協調相關部門工作。成立一個專門負責灘涂開發事務的咨詢和協調工作的機構或委員會，由相關部門高層領導和專家教授共同組成。二是規范審批程序，加強項目實施監督管理。把灘涂圍墾、開發利用、港口建設、城鎮發展、配套公共設施和產業發展等編制成項目，根據項目投資規模和用地規模，采用分級審批制度。三是提高公眾參與意識，健全公眾參與機制。通過宣傳政策、解釋政策，使公眾對于沿海灘涂相關制度和政策有了必要的了解；采用座談會、書面調查、專家咨詢、公眾聽證會等形式，將公眾意見直接作用于灘涂開發政策的制定和修改中。

4．5 完善權屬管理機制，明晰灘涂資源開發利用主體權利義務

一是有效銜接海域使用權和土地使用權的轉換關系。在建立海域使用權與土地使用權銜接制度時，在確保土地控制權掌握在政府手中的前提下，根據自用型填海和成片型填海等不同類型，采用不同方式，靈活操作。二是按市場調節的需要，明晰許可權和使用權。在現行法律制度下，可認為在取得漁業管理部門養殖許可的同時，也取得了養殖使用權。三是要盡快健全漁民補償機制。根據具體情況，對于在養殖海域依法取得海域使用權的漁民以及在灘涂上捕撈作業的漁民，給予相應經濟補償和妥善安置，同時考慮實施“漁民城市化”來徹底解決漁民社會保障問題［8］。

［1］陳君，張長寬，林康，等．江蘇沿海灘涂資源圍墾開發利用研究［J］．河海大學學報：自然科學版，2011，39（2）：213－219．

［2］張曉祥，嚴長清，徐盼，等．近代以來江蘇沿海灘涂圍墾歷史演變研究［J］．地理學報，2013，68（11）：1549－1558．

［3］王芳，朱躍華．江蘇省沿海灘涂資源開發模式及其適宜性評價［J］．資源科學，2009，31（4）：619－628．

［4］李程．江蘇沿海灘涂生態化開發的思考［J］．國土與自然資源研究，2009（1）：49－50．

［5］黃少峰，劉玉，李策，等．珠江口灘涂圍墾對大型底棲動物群落的影響［J］．應用與環境生物學報，2011，17（4）：499－503．

［6］孫志林，干鋼，黃蘭芳，等．灘涂圍墾項目后評價的初步研究［J］．海洋開發與管理，2011，28（9）：34－38．

［7］蔡元成，趙敏，叢純純．江蘇沿海灘涂開發的投融資機制研究［J］．水利經濟，2011，29（3）：15－18，21．

［8］姚立．填海造地管理中若干問題的研究［D］．天津：天津大學，2007．