規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對活動保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全
——《天津市實(shí)施〈中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法〉辦法》解讀

武 志

規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對活動保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全
——《天津市實(shí)施〈中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法〉辦法》解讀

武 志

2015年5月21日，天津市第十六屆人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議表決通過《天津市實(shí)施〈中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法〉辦法》，自2015年7月1日起施行。該辦法的頒布實(shí)施對于預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會危害，規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對活動，保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全具有重要意義。

《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》是我國第一部應(yīng)對各類突發(fā)事件的綜合性法律，全方位地規(guī)范了突發(fā)事件事前、事發(fā)、事中、事后的各項(xiàng)應(yīng)對活動，其頒布實(shí)施標(biāo)志著我國突發(fā)事件應(yīng)對工作全面邁入法制化軌道。近年來，我市積極貫徹實(shí)施突發(fā)事件應(yīng)對法，不斷健全應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，推動應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急平臺、應(yīng)急救援隊(duì)伍體系建設(shè)，開展應(yīng)急宣傳培訓(xùn)，提高基層應(yīng)急能力，各方面工作取得了長足進(jìn)展。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，突發(fā)事件呈現(xiàn)出很多新特點(diǎn)、新趨勢，應(yīng)對工作面臨著更加復(fù)雜嚴(yán)峻的形勢，需要進(jìn)一步細(xì)化、補(bǔ)充上位法的規(guī)定，解決本區(qū)域的實(shí)際問題。同時(shí)，我市不斷推動應(yīng)急管理工作規(guī)范化建設(shè)，妥善處置了一批有較大社會影響的突發(fā)事件，總結(jié)出很多行之有效的經(jīng)驗(yàn)做法，也需要上升為地方性法規(guī)的規(guī)定，形成長效機(jī)制。因此，有必要制定一部規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對活動的地方性法規(guī)。

實(shí)施辦法共7章58條，涵蓋了突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建、法律責(zé)任等內(nèi)容。

一、明確突發(fā)事件管理體制、機(jī)構(gòu)和人員

根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對法確立的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的應(yīng)急管理體制，實(shí)施辦法第五條、第六條、第七條規(guī)定了我市應(yīng)急管理體制和相關(guān)應(yīng)急機(jī)構(gòu)、人員：一是規(guī)定市和區(qū)縣人民政府對本轄區(qū)內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對工作負(fù)總責(zé)；市和區(qū)縣人民政府應(yīng)急辦事機(jī)構(gòu)，承擔(dān)本級人民政府突發(fā)事件應(yīng)急管理工作。二是規(guī)定市和區(qū)縣人民政府設(shè)立突發(fā)事件應(yīng)急委員會，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本級人民政府各有關(guān)部門和下級人民政府開展突發(fā)事件應(yīng)對工作；根據(jù)實(shí)際需要，設(shè)立氣象災(zāi)害、抗震救災(zāi)、環(huán)境污染等突發(fā)事件專項(xiàng)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，組織、協(xié)調(diào)、指揮相關(guān)類別的突發(fā)事件應(yīng)對工作。三是規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)明確機(jī)構(gòu)和人員，做好本轄區(qū)的突發(fā)事件應(yīng)對工作；居民委員會、村民委員會應(yīng)當(dāng)將應(yīng)急工作作為居民自治、村民自治的重要內(nèi)容，協(xié)助各級人民政府、街道辦事處做好群眾的組織、動員工作。

二、完善突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理制度

應(yīng)急預(yù)案有利于對突發(fā)事件及時(shí)作出響應(yīng)和處置，有利于實(shí)施有序救援、科學(xué)救援、有效救援，可以將事故控制在最小范圍之內(nèi)。為此，實(shí)施辦法第十五條至第十九條對我市應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)進(jìn)行了規(guī)范，明確了應(yīng)急預(yù)案的類別和制定主體，對預(yù)案的制定、修訂提出要求。其中，實(shí)施辦法第十九條規(guī)定了八類單位應(yīng)當(dāng)制定應(yīng)急預(yù)案：（1）冶煉、化工、制藥企業(yè)；（2）建筑施工單位；（3）易燃易爆物品、危險(xiǎn)化學(xué)品、放射性物品、病原微生物等危險(xiǎn)物品的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲運(yùn)、使用單位；（4）供水、排水、發(fā)電、供電、供油、供氣、供熱、公共交通、河海堤防、水庫大壩、糧庫等經(jīng)營單位或者管理單位；（5）通信、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)營等單位；（6）醫(yī)院、學(xué)校、商場、火車站、地鐵、機(jī)場、碼頭、旅游景點(diǎn)、影劇院、大型娛樂場所、運(yùn)動場館、幼兒園、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等公共場所和其他人員密集場所的經(jīng)營單位或者管理單位；（7）大型群眾性活動的主辦單位或者承辦單位；（8）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他單位。

三、完善突發(fā)事件監(jiān)測與預(yù)警措施

突發(fā)事件早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早預(yù)警是及時(shí)做好應(yīng)急準(zhǔn)備、有效處置突發(fā)事件、減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的前提。為此，實(shí)施辦法第三十三條至第三十九條規(guī)定了突發(fā)事件的監(jiān)測與預(yù)警措施：一是規(guī)定突發(fā)事件信息收集和報(bào)告制度。市和區(qū)縣人民政府應(yīng)當(dāng)依托應(yīng)急平臺建立統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)和信息報(bào)告制度，通過多種途徑收集突發(fā)事件信息，形成突發(fā)事件信息報(bào)送快速反應(yīng)機(jī)制和分析機(jī)制。二是明確報(bào)送、報(bào)告的突發(fā)事件信息應(yīng)具備的內(nèi)容。報(bào)送、報(bào)告的突發(fā)事件信息應(yīng)當(dāng)包括報(bào)告人名稱、時(shí)間、地點(diǎn)、事件類別、傷亡或者經(jīng)濟(jì)損失的初步評估、影響范圍、事件發(fā)展態(tài)勢及處置情況等。三是規(guī)定突發(fā)事件信息監(jiān)測制度。市和區(qū)縣人民政府建立專業(yè)監(jiān)測和社會監(jiān)測相結(jié)合的突發(fā)事件監(jiān)測體系，建立健全基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，根據(jù)需要對可能發(fā)生的突發(fā)事件實(shí)行跨地區(qū)、跨部門的聯(lián)合監(jiān)測。市和區(qū)縣人民政府及其有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)及時(shí)匯總、分析監(jiān)測信息，必要時(shí)組織相關(guān)部門、專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行會商，對發(fā)生突發(fā)事件的可能性及其可能造成的影響進(jìn)行評估。四是規(guī)定突發(fā)事件信息發(fā)布制度。市和區(qū)縣人民政府應(yīng)當(dāng)通過廣播、電視、政務(wù)網(wǎng)等方式，向社會及時(shí)發(fā)布預(yù)警信息。新聞單位、電信運(yùn)營企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)營商和公共場所電子顯示屏管理單位，應(yīng)當(dāng)通過報(bào)刊、手機(jī)短信、微信、電子顯示屏等方式及時(shí)向公眾轉(zhuǎn)發(fā)政府發(fā)布的預(yù)警信息。

攝影/馬宬

四、細(xì)化突發(fā)事件發(fā)生后應(yīng)急處置措施

突發(fā)事件發(fā)生后，政府采取有效的應(yīng)急處置措施，開展應(yīng)急救援工作，能夠有效地減輕和消除突發(fā)事件造成的危害。為此，實(shí)施辦法在上位法的基礎(chǔ)上，結(jié)合我市應(yīng)急管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對可采取的應(yīng)急處置和保障措施進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化。一是進(jìn)一步細(xì)化了應(yīng)急處置措施。履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府按照突發(fā)事件應(yīng)對法規(guī)定采取應(yīng)急處置措施，同時(shí)根據(jù)需要可以采取下列措施：指定有關(guān)的場地、場所作為臨時(shí)應(yīng)急避難場所；要求有關(guān)企業(yè)生產(chǎn)、供應(yīng)突發(fā)事件應(yīng)對需要的應(yīng)急救援物資和生活必需品；組織專業(yè)人員對受到突發(fā)事件危害的有關(guān)人員提供心理干預(yù)服務(wù)。二是規(guī)定為承擔(dān)突發(fā)事件處置任務(wù)的機(jī)動車提供便利。承擔(dān)突發(fā)事件處置任務(wù)的機(jī)動車憑應(yīng)急通行證不受交通限行措施的限制，在本市免交高速公路通行費(fèi)。三是規(guī)定了處置突發(fā)事件期間的通訊保障措施。市和區(qū)縣人民政府組織、協(xié)調(diào)電信運(yùn)營企業(yè)做好應(yīng)急通信保障工作，保障應(yīng)急指揮通信暢通。無線電管理部門應(yīng)當(dāng)保障應(yīng)急使用的頻率，采取必要的監(jiān)測和干擾排查等技術(shù)保障措施，根據(jù)市人民政府決定依法實(shí)施無線電管制。四是規(guī)定了現(xiàn)場總指揮制度。突發(fā)事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府根據(jù)應(yīng)急預(yù)案設(shè)立現(xiàn)場指揮部，確定現(xiàn)場總指揮。現(xiàn)場總指揮有權(quán)決定現(xiàn)場處置方案，統(tǒng)一調(diào)度現(xiàn)場應(yīng)急救援力量和應(yīng)急物資，協(xié)調(diào)有關(guān)單位開展現(xiàn)場應(yīng)急處置工作。五是進(jìn)一步細(xì)化了應(yīng)急征用補(bǔ)償制度。根據(jù)處置突發(fā)事件需要必須征用單位和個(gè)人財(cái)產(chǎn)時(shí)，市和區(qū)縣人民政府及其有關(guān)部門可以作出應(yīng)急征用決定。應(yīng)急征用決定應(yīng)當(dāng)載明應(yīng)急征用的依據(jù)、事由、被征用財(cái)產(chǎn)的名稱及數(shù)量、被征用人及其聯(lián)系方式等。被征用的財(cái)產(chǎn)在使用完畢或者應(yīng)急處置工作結(jié)束后，實(shí)施征用的單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)將其返還。財(cái)產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。

（作者為市人大立法研究所副所長）