基層黨內(nèi)民主的創(chuàng)新實(shí)踐
——寧波市北侖區(qū)戚家山街道黨員代表會(huì)議制度的新探索

□黃宇　陳安杰

基層黨內(nèi)民主的創(chuàng)新實(shí)踐
——寧波市北侖區(qū)戚家山街道黨員代表會(huì)議制度的新探索

□黃宇陳安杰

提要：戚家山街道率先在寧波市北侖區(qū)試點(diǎn)街道黨員代表會(huì)議制度，建立和完善黨員代表會(huì)議各種制度規(guī)范，搭建了黨員代表與黨員群眾交流互信平臺(tái)，加強(qiáng)了街道黨員代表會(huì)議制度的組織保障，這是全面推進(jìn)基層黨代會(huì)常任制工作的深化和制度創(chuàng)新，對(duì)于充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、提高基層黨組織的能力，具有重要的意義。

基層黨內(nèi)民主街道黨員代表會(huì)議制度新探索

黨的十八大報(bào)告指出：“完善黨的代表大會(huì)制度，提高工人、農(nóng)民代表比例，落實(shí)和完善黨的代表大會(huì)代表任期制，試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)年會(huì)制，深化縣（市、區(qū)）黨代會(huì)常任制試點(diǎn)，實(shí)行黨代會(huì)代表提案制。”①胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2012年版，第51頁(yè)。這為進(jìn)一步推進(jìn)黨的代表大會(huì)制度，發(fā)展基層黨內(nèi)民主，提高基層決策民主化、科學(xué)化水平提供了理論依據(jù)，也為基層黨的代表大會(huì)制度的進(jìn)一步探索指明了方向。新時(shí)期，寧波市北侖區(qū)戚家山街道為落實(shí)黨內(nèi)民主，擴(kuò)大基層黨員的民主權(quán)利，密切黨群干群關(guān)系，不斷創(chuàng)新工作思路，在借鑒各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)黨員代表會(huì)議制度進(jìn)行了新的探索，收到了良好的效果，有效彌補(bǔ)了作為縣（市）派出機(jī)構(gòu)的街道沒(méi)有黨代會(huì)和人代會(huì)這一制度設(shè)計(jì)上的缺憾，初步建構(gòu)起具有寧波特色、立足基層的黨員代表會(huì)議制度，成為發(fā)展黨內(nèi)民主的重要窗口。

一、戚家山街道黨員代表會(huì)議制度的探索實(shí)踐

戚家山街道位于寧波市北侖區(qū)西北隅，轄區(qū)陸地面積18.6平方公里，街道居住總?cè)丝?.3萬(wàn)人，其中，常住人口1.3萬(wàn)人，外來(lái)登記人口約5萬(wàn)人，屬于經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)，2013年街道實(shí)現(xiàn)財(cái)政稅收9.6億元，位居全區(qū)前列。街道人文歷史底蘊(yùn)深厚。2014年戚家山街道率先在全區(qū)試點(diǎn)街道黨員代表會(huì)議制度，這是全面推進(jìn)黨代表任期制工作的深化和制度創(chuàng)新，對(duì)于充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、提高基層黨組織的能力，具有重要的推動(dòng)作用。街道黨工委和辦事處高度重視試點(diǎn)工作，成立了試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，經(jīng)反復(fù)研究和論證，制定了《中共北侖區(qū)戚家山街道黨員代表會(huì)議制度實(shí)施意見(jiàn)（試行）》和《戚家山街道黨員代表提案制度（試行）》等制度，這些制度對(duì)街道黨員代表會(huì)議制度的基本原則、主要內(nèi)容以及組織保障等都作出了具體規(guī)定。

（一）建立和完善黨員代表會(huì)議各種制度規(guī)范

戚家山街道黨員代表會(huì)議制度，以完善黨員代表任期制度、黨員代表年會(huì)制度、黨員代表閉會(huì)期間代表活動(dòng)制度以及黨員代表提案制為重點(diǎn)，探索發(fā)揮街道基層黨員代表作用的有效形式。

1.建立街道黨員代表任期制度。制度規(guī)定黨員代表會(huì)議實(shí)行任期制，任期時(shí)限與區(qū)黨代會(huì)任期保持一致，黨員代表在會(huì)議期間和在閉會(huì)期間，都享有代表資格，行使代表權(quán)利。對(duì)黨代表資格的選拔和名額都有明確的限制，黨員代表以50∶1的比例進(jìn)行選拔，一般不超過(guò)80名。規(guī)定黨員代表的權(quán)利職責(zé)：在黨員代表會(huì)議期間行使表決權(quán)；對(duì)街道重大問(wèn)題提出意見(jiàn)和建議；對(duì)街道黨工委、紀(jì)工委及其成員進(jìn)行監(jiān)督；參加街道黨員會(huì)議以及黨工委組織的活動(dòng)等。

2.建立街道黨員代表會(huì)議年會(huì)制。規(guī)定黨員代表會(huì)議由街道黨工委負(fù)責(zé)召集并主持會(huì)議，原則上每年召開(kāi)一次，每次須有三分之二以上代表參加方能召開(kāi)，并可邀請(qǐng)普通黨員列席。黨員代表會(huì)議采取一人一票、無(wú)記名投票的方式進(jìn)行表決，就街道重大問(wèn)題的表決須超過(guò)全體黨員代表的三分之二贊成方為通過(guò)。街道黨員代表年會(huì)制的實(shí)行，是實(shí)現(xiàn)基層黨代表履職“常態(tài)化”的有益嘗試。

3.建立閉會(huì)期間街道黨員代表活動(dòng)制度。黨員代表在閉會(huì)期間也要履行代表職責(zé)，積極參加黨內(nèi)各項(xiàng)活動(dòng)。具體包括：街道黨內(nèi)情況通報(bào)和重大決策征求意見(jiàn)制度；代表聯(lián)系服務(wù)黨員群眾制度；代表調(diào)研視察制度；代表民主懇談制度；代表述職民主評(píng)議制度；代表分組活動(dòng)制度；代表接待日制度、代表集中輪訓(xùn)制度等。

4.建立黨員代表提案制度。成立了有主任、副主任和若干委員組成的提案工作委員會(huì)，具體負(fù)責(zé)黨員代表會(huì)議期間以及閉會(huì)期間代表提案的立案和審查等工作。10人以上黨員代表聯(lián)名或代表團(tuán)，方可提出屬于本級(jí)黨員代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的提案。街道黨工委具體部署提案辦理工作，確定提案主辦、協(xié)辦單位以及承辦人，并明確辦理期限。要求承辦單位要在6個(gè)月內(nèi)，將代表提案辦理結(jié)果以書面形式報(bào)代表提案工作委員會(huì)。

（二）搭建黨員代表與黨員群眾交流互信平臺(tái)

戚家山街道為推動(dòng)基層民主的發(fā)展，疏通干群之間的關(guān)系，探索黨員代表會(huì)議制度，搭建黨員代表與黨員群眾之間的交流互信平臺(tái)，打通了關(guān)乎街道發(fā)展的重大事項(xiàng)以及基層黨員群眾切身利益問(wèn)題無(wú)障礙的交流通道。

1.開(kāi)展“黨員代表接待日”活動(dòng)。戚家山街道規(guī)定每個(gè)季度第一個(gè)月的18日定為“黨員代表接待日”，黨員代表在接待日內(nèi)接待黨員群眾，聽(tīng)取黨員群眾反映的意見(jiàn)和建議，并現(xiàn)場(chǎng)解答有關(guān)問(wèn)題。同時(shí)規(guī)定，黨員代表參加接待日活動(dòng)每年不得少于1次。在黨員代表接待日期間，基層黨員代表可以就圍繞本社區(qū)的道路交通、菜場(chǎng)安全整治、五水共治、老小區(qū)整修、文化廣場(chǎng)建設(shè)以及違章建筑拆遷等事宜與黨代表進(jìn)行交流，并解答黨員群眾提出的問(wèn)題，對(duì)于確實(shí)一下子無(wú)法解決或難以解決的問(wèn)題，必須向基層黨員、群眾作出說(shuō)明，提高黨員代表解決問(wèn)題的時(shí)效性和滿意度。

2.成立“黨代表工作室”。戚家山街道結(jié)合本區(qū)實(shí)際，通過(guò)民主票決的方式確定了街道2014年度十大重點(diǎn)實(shí)事工程，其中“小浹江專項(xiàng)整治”和“城市污水管網(wǎng)改造完善”兩項(xiàng)列為“五水共治”的任務(wù)。為督促順利完成這兩項(xiàng)“五水共治”工程，戚家山街道創(chuàng)建成立“五水共治”黨代表工作室。工作室由10名黨員代表組成，分為4個(gè)小組，分別聯(lián)系不同的片區(qū)。黨代表工作室實(shí)施了“五個(gè)一”行動(dòng)，即組織一次政策宣講，開(kāi)展一次排查活動(dòng)，聯(lián)系一個(gè)區(qū)域或水域，參加一次公益勞動(dòng)和開(kāi)展一次視察活動(dòng)。明確了事項(xiàng)辦理流程，凡轄區(qū)內(nèi)的各類基層治水事宜，皆由“五水共治”黨代表工作室負(fù)責(zé)，并把匯總材料提交街道“基層工作分析會(huì)”處理并進(jìn)行及時(shí)反饋，形成街道、社區(qū)和黨員三級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。利用黨代表工作室這一平臺(tái)，切實(shí)發(fā)揮了黨代表“上情下達(dá)、下情上傳”的橋梁紐帶作用，讓黨員代表履職由“一次性”走向“常態(tài)化”。①曾子夏：《戚家山成立黨代表工作室》，《北侖新區(qū)時(shí)刊》，2014年4月11日。

3.召開(kāi)黨員群眾“民主懇談會(huì)”。“民主懇談會(huì)”是基層協(xié)商民主的具體實(shí)踐形式，有利于平等主體間的協(xié)商、交流和辯論，對(duì)于涉及街道發(fā)展的重大問(wèn)題和黨員群眾關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題，街道、社區(qū)組織召開(kāi)各種形式的民主懇談會(huì)，廣泛聽(tīng)取各方的意見(jiàn)和建議，充分發(fā)揮基層黨員代表議事、監(jiān)督等方面的作用，暢通各方利益訴求的渠道，保障基層黨員代表行使民主權(quán)利。戚家山街道黨工委在黨員代表會(huì)議期間，圍繞街道黨工委和紀(jì)工委的工作報(bào)告，分若干議題廣泛征求黨員代表的意見(jiàn)和建議。確保民主懇談不流于形式，實(shí)實(shí)在在地談問(wèn)題、議實(shí)事、找對(duì)策。

（三）加強(qiáng)街道黨員代表會(huì)議制度的組織保障

1.領(lǐng)導(dǎo)重視，形成工作合力。戚家山街道黨工委、紀(jì)工委把街道黨員代表會(huì)議制度列入重要議事日程，專門成立領(lǐng)導(dǎo)小組，明確領(lǐng)導(dǎo)分工，細(xì)化職責(zé)權(quán)限，在街道基層組織建設(shè)辦公室設(shè)立街道黨代表聯(lián)絡(luò)工作辦公室，具體負(fù)責(zé)街道黨員代表會(huì)議制度的相關(guān)事宜，并切實(shí)保障黨員代表會(huì)議制度組織實(shí)施的預(yù)算經(jīng)費(fèi)，形成了由黨工委、紀(jì)工委主要領(lǐng)導(dǎo)帶頭抓，分管領(lǐng)導(dǎo)直接抓，其他領(lǐng)導(dǎo)參與抓的工作格局。各社區(qū)、街道有關(guān)單位、黨員群眾高度重視黨員代表會(huì)議制度的試點(diǎn)和推進(jìn)工作，支持和配合黨員代表在轄區(qū)內(nèi)開(kāi)展的有利于街道基層民主發(fā)展的各類活動(dòng)，創(chuàng)造條件不斷推進(jìn)街道黨員代表會(huì)議制度的完善和發(fā)展，形成了強(qiáng)大的工作合力。2014年戚家山街道完成了村、社區(qū)黨組織和第五屆社區(qū)居民委員會(huì)的換屆選舉工作，一批年輕有為、黨員群眾認(rèn)可度高的社區(qū)后備干部進(jìn)入社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子，使社區(qū)班子的結(jié)構(gòu)更趨合理，工作合力不斷增強(qiáng)。

2.把握重點(diǎn)，確保工作實(shí)效。戚家山街道結(jié)合本地實(shí)際，充分考慮街道黨員代表會(huì)議制度的實(shí)施方案，制定周密的分階段工作目標(biāo)，落實(shí)黨員代表選舉，完善黨員代表的教育培訓(xùn)，建立相關(guān)的配套制度，召開(kāi)黨員代表年會(huì)等重點(diǎn)工作，扎實(shí)推進(jìn)街道黨員代表會(huì)議制度，確保這項(xiàng)工作取得成效。如戚家山街道黨工委列出了2014年13項(xiàng)重點(diǎn)實(shí)事工程①重點(diǎn)工程指的是：推進(jìn)文化廣場(chǎng)建設(shè)；實(shí)施老小區(qū)改造；完善城市基礎(chǔ)設(shè)施；實(shí)施背街小巷整治；推進(jìn)三改一拆綜合整治；強(qiáng)化區(qū)域日常保潔；小浹江專項(xiàng)整治；實(shí)施河道清淤疏浚；開(kāi)展交通安全專項(xiàng)整治；實(shí)施主城區(qū)禁貨管制；規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序；實(shí)施菜場(chǎng)環(huán)境整治；推進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展。，黨員代表要圍繞這些實(shí)事工程，展開(kāi)工作，確保工作的實(shí)效性。

3.做好宣傳，營(yíng)造輿論氛圍。街道充分利用網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)紙、雜志等新聞媒體以及各種活動(dòng)，廣泛深入宣傳、報(bào)道街道黨代表會(huì)議工作，使街道黨員干部和黨員代表以及普通群眾的思想認(rèn)識(shí)統(tǒng)一起來(lái)，為街道黨員代表會(huì)議制度的試點(diǎn)工作營(yíng)造良好的輿論氛圍，使這項(xiàng)試點(diǎn)工作真正推動(dòng)基層民主的發(fā)展，賦予基層黨員更多的民主權(quán)利，提升基層民主的科學(xué)化、制度化的水平。2014年4月11日，“浙江在線”報(bào)道了戚家山街道探索成立“五水共治”黨代表工作室，由10名黨代表領(lǐng)銜督辦街道治水護(hù)水專項(xiàng)治理活動(dòng)，充分發(fā)揮了黨代表圍繞中心、服務(wù)大局的積極作用。②《寧波北侖成立“五水共治”黨代表工作室領(lǐng)銜督辦治水》，浙江在線，2014年4月11日。

二、戚家山街道黨員代表會(huì)議制度試點(diǎn)取得的主要成效

自黨員代表會(huì)議制度在戚家山街道試點(diǎn)以來(lái)，街道黨工委、紀(jì)工委以及辦事處領(lǐng)導(dǎo)干部高度重視，成立了由黨工委領(lǐng)導(dǎo)，各職能部門具體負(fù)責(zé)的街道黨員代表會(huì)議制度工作機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)了街道黨員干部的積極性和主動(dòng)性，參與熱情高漲，黨內(nèi)民主氛圍不斷增強(qiáng)，黨群干群關(guān)系更加密切，推動(dòng)了戚家山街道各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，試點(diǎn)工作取得了一定的成效。概括起來(lái)主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

（一）創(chuàng)新基層制度設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮了黨員代表會(huì)議的作用

黨的代表大會(huì)制度是各級(jí)黨組織的最高權(quán)力機(jī)關(guān)和最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是黨的基本制度，擁有最高決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。街道黨員代表會(huì)議制度是黨的代表大會(huì)制度在基層的創(chuàng)新，有力推動(dòng)了基層黨內(nèi)民主的發(fā)展。同時(shí)，街道黨員代表會(huì)議有效彌補(bǔ)了街道沒(méi)有黨代會(huì)、人代會(huì)這一制度上的缺憾，使基層黨委在同級(jí)層面上也能得到及時(shí)有效的監(jiān)督。通過(guò)戚家山街道對(duì)街道黨員代表會(huì)議制度的試點(diǎn)來(lái)看，實(shí)現(xiàn)了街道黨員代表履職由“一次性”走向“常態(tài)化”。試點(diǎn)之前，街道黨員代表只是在開(kāi)會(huì)的幾天發(fā)揮代表的作用，會(huì)議結(jié)束后代表的作用就消失了，而現(xiàn)在，街道黨員代表不但在會(huì)議期間發(fā)揮著代表的作用，而且在閉會(huì)期間同樣發(fā)揮著代表的作用，實(shí)現(xiàn)了“常態(tài)化”。街道黨工委、紀(jì)工委要接受街道黨員代表會(huì)議的監(jiān)督和制約，定期通過(guò)街道黨員代表會(huì)議匯報(bào)工作，接受黨員代表的質(zhì)詢，答復(fù)有關(guān)疑問(wèn)，這樣就可以更好地樹(shù)立街道黨員代表會(huì)議制度的權(quán)威，發(fā)揮作為基層黨員代表會(huì)議的重要作用，使之成為名副其實(shí)的基層黨的監(jiān)督機(jī)關(guān)，體現(xiàn)了這一制度的巨大優(yōu)越性。

（二）豐富基層民主形式，推動(dòng)了人民民主的發(fā)展

黨的十八大報(bào)告指出：“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，以擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開(kāi)、加強(qiáng)議事協(xié)商、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督為重點(diǎn)，拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利。”③胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2012年版，第27頁(yè)。從黨的執(zhí)政合法性的角度看，黨的先進(jìn)性不僅要體現(xiàn)在發(fā)展黨內(nèi)民主，而且要通過(guò)發(fā)展黨內(nèi)民主，推進(jìn)人民民主的發(fā)展。如果黨內(nèi)民主的發(fā)展落后于人民民主的發(fā)展，黨的先進(jìn)性就難以體現(xiàn)。戚家山街道黨員代表會(huì)議制度同屬于基層民主實(shí)踐的范疇，也是基層民主實(shí)現(xiàn)的重要形式。街道黨員代表制度的實(shí)施，增強(qiáng)了黨工委的領(lǐng)導(dǎo)作用，擴(kuò)大了黨員代表對(duì)黨內(nèi)事務(wù)的參與度，改變了基層負(fù)責(zé)同志的領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方式，推動(dòng)了黨內(nèi)民主的發(fā)展，從而拓展了基層民主的范圍，完善了基層民主的內(nèi)容，基層民主的層次也得到了提升。戚家山街道在擴(kuò)大黨內(nèi)民主的同時(shí)，也帶動(dòng)了人民民主的不斷完善和發(fā)展。街道社區(qū)居民自治普遍展開(kāi)，黨員、群眾直接參與街道范圍內(nèi)的公共事務(wù)，對(duì)于涉及自身利益和社區(qū)發(fā)展的公共利益問(wèn)題，通過(guò)街道黨員代表會(huì)議制度搭建的各種平臺(tái)主動(dòng)表達(dá)利益訴求，促進(jìn)了人民民主的有序開(kāi)展。

（三）落實(shí)黨員主體地位，增強(qiáng)了基層黨代表的參政熱情

基層黨內(nèi)事務(wù)是由廣大基層黨員直接或派代表來(lái)處理和解決的，街道黨員代表會(huì)議為基層黨員直接或通過(guò)代表處理基層黨內(nèi)事務(wù)提供了制度平臺(tái)，使基層黨員主體地位不斷增強(qiáng)，黨員參政熱情高漲。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，戚家山街道在沒(méi)有實(shí)行街道黨員代表會(huì)議之前，其作用沒(méi)有得到有效的發(fā)揮，使廣大黨員難以參與黨內(nèi)事務(wù)的討論和決定，遂產(chǎn)生了對(duì)黨內(nèi)民主問(wèn)題的冷漠，甚至出現(xiàn)一些偏見(jiàn)和不滿，黨員代表也表現(xiàn)出積極性不高的狀況。試行街道黨員代表會(huì)議制度后，這種現(xiàn)象得到了扭轉(zhuǎn)，包括年會(huì)制在內(nèi)的一些制度性的安排，保證了基層黨員能夠經(jīng)常參與黨內(nèi)的重大問(wèn)題，并且可以真正履行黨員的職責(zé)，賦予基層黨員更大的民主權(quán)利。此外，在閉會(huì)期間，黨員代表仍可以發(fā)揮代表的作用，通過(guò)一整套制度保證和一系列的考察學(xué)習(xí)活動(dòng)，提升了黨員代表的積極性和工作熱情。特別是街道通過(guò)“黨員代表接待日”、“民主懇談會(huì)”等平臺(tái)，黨員代表發(fā)揮了橋梁和紐帶的作用，使街道的重大決策和關(guān)系街道發(fā)展的重大問(wèn)題通過(guò)黨員代表傳給廣大黨員群眾，而廣大黨員群眾的意見(jiàn)和建議也可以通過(guò)黨員代表反映，這樣就形成了黨組織、黨員代表和廣大黨員群眾之間的良性互動(dòng)，使黨員主體地位不斷增強(qiáng)，從而推動(dòng)了基層民主的發(fā)展。

（四）完善權(quán)力制約機(jī)制，強(qiáng)化了對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督制約

試行街道黨員代表會(huì)議制度，能夠有效地加強(qiáng)對(duì)基層黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督和制約，有效防范由于權(quán)力過(guò)分集中和權(quán)力的濫用所導(dǎo)致的貪污腐敗等現(xiàn)象的發(fā)生。街道黨員代表會(huì)議制度下，街道黨工委要接受街道黨員代表會(huì)議監(jiān)督、街道黨員代表會(huì)議代表要接受本選舉單位黨員監(jiān)督，這樣就直接把基層黨組織和黨工委干部置于代表和黨員的監(jiān)督之下，理順了權(quán)力制約的程序，有利于基層領(lǐng)導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)，服務(wù)群眾，防止了權(quán)力的濫用。戚家山街道試行街道黨員代表會(huì)議制度后，規(guī)定街道黨工委、紀(jì)工委每年要定期召開(kāi)街道黨員代表會(huì)議，并就街道一年的發(fā)展情況作工作報(bào)告，接受黨員代表的審議和監(jiān)督。街道充分發(fā)揮黨員代表對(duì)黨工委、紀(jì)工委的監(jiān)督作用，發(fā)揮黨員群眾對(duì)黨員代表的監(jiān)督作用，不斷形成完善的黨內(nèi)監(jiān)督和制約機(jī)制。戚家山街道黨員代表會(huì)議制度特別強(qiáng)調(diào)了對(duì)街道領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，凡涉及到街道重大項(xiàng)目實(shí)施以及重要事項(xiàng)等問(wèn)題，一律經(jīng)過(guò)黨員代表會(huì)議集體討論方可決定，并接受黨員群眾的監(jiān)督。初步形成了黨員群眾對(duì)黨員代表，黨員代表對(duì)黨工委和紀(jì)工委的有效監(jiān)督，建構(gòu)起基層黨內(nèi)民主的監(jiān)督機(jī)制，推進(jìn)了基層領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)了黨風(fēng)廉政建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)能力顯著增強(qiáng)。

（五）改進(jìn)基層領(lǐng)導(dǎo)方式，提高了民主決策化水平

街道黨員代表會(huì)議制度實(shí)行年會(huì)制，可以對(duì)街道出現(xiàn)的重大問(wèn)題和關(guān)乎社區(qū)居民利益的重要事務(wù)及時(shí)作出決策，轉(zhuǎn)變了領(lǐng)導(dǎo)方式，決策的主體并非原來(lái)的街道黨工委或個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部而是擴(kuò)大到了全體黨員代表。每年一次的年會(huì)制，既是研究工作、討論問(wèn)題、民主協(xié)商的會(huì)議，也是改進(jìn)作風(fēng)、提高認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一思想的會(huì)議。戚家山街道黨員代表會(huì)議通過(guò)閉會(huì)期間的街道黨內(nèi)情況通報(bào)和重大決策征求意見(jiàn)制度、代表聯(lián)系服務(wù)黨員群眾制度、代表調(diào)研視察制度、代表提案制度等制度設(shè)計(jì)，初步建立起反映民意、集中民智的決策機(jī)制。實(shí)踐證明，街道黨員代表會(huì)議制度不僅是促進(jìn)黨內(nèi)民主制度化和科學(xué)化的制度創(chuàng)新形式，也是改進(jìn)基層領(lǐng)導(dǎo)工作方式的重要途徑。黨員代表通過(guò)這一制度性安排，能更廣泛更及時(shí)地聽(tīng)取和反映黨員群眾的意見(jiàn)、建議和要求，使街道黨組織決策更體現(xiàn)群眾利益訴求，最大限度地減少?zèng)Q策的失誤，更重要的是，基層領(lǐng)導(dǎo)方式的改變，推動(dòng)了街道決策民主化、科學(xué)化水平的提高。

三、完善戚家山街道黨員代表會(huì)議制度的若干思考

作為北侖區(qū)街道黨員代表會(huì)議制度的試點(diǎn)單位之一的戚家山街道，在認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，努力探索街道黨員代表會(huì)議制度，使之進(jìn)一步深化和完善。在探索制度規(guī)范，搭建交流互信平臺(tái)，加強(qiáng)組織保障等方面創(chuàng)新工作思路，探索新的工作方法，極大地推動(dòng)了街道黨員代表會(huì)議制度的發(fā)展，為這一黨內(nèi)民主制度在全國(guó)其他基層單位的實(shí)踐提供了探索性經(jīng)驗(yàn)。不過(guò)，街道黨員代表會(huì)議制度在我國(guó)仍處于試點(diǎn)階段，還不完善，還需要做大量的工作。

（一）進(jìn)一步明確推進(jìn)街道黨員代表會(huì)議制度的工作思路

1.在價(jià)值取向上，要賦予基層黨員更廣泛的民主權(quán)利。作為黨內(nèi)民主探索的新形式，實(shí)行黨員代表會(huì)議制度是基層黨內(nèi)民主的一種創(chuàng)新，其價(jià)值取向就是賦予基層黨員更廣泛的參與黨內(nèi)事務(wù)、其他事項(xiàng)管理的民主權(quán)利，提高基層民主的科學(xué)化、規(guī)范化水平，加大黨內(nèi)民主監(jiān)督的力度和成效。從基層黨員代表會(huì)議制度的試點(diǎn)情況看，它極大地激發(fā)了基層黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的積極性和主動(dòng)性，參與熱情高漲。要強(qiáng)化黨代表在閉會(huì)期間的職責(zé)和活動(dòng)，充分發(fā)揮基層黨員對(duì)黨內(nèi)事務(wù)的知情權(quán)和參與權(quán)，賦予更廣泛的監(jiān)督權(quán)。要真正發(fā)揮黨員代表會(huì)議民主參與和監(jiān)督制約的作用，并自覺(jué)接受廣大基層黨員的監(jiān)督。基層黨員代表會(huì)議制度要真正尊重基層黨員的主體地位，發(fā)揮基層黨員代表參與關(guān)乎基層民主發(fā)展的重大決策和監(jiān)督的重要作用，推動(dòng)基層民主的健康發(fā)展。

我們黨從革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)期執(zhí)政黨，黨的執(zhí)政地位并非是一勞永逸的，而是要隨著時(shí)代的發(fā)展不斷與時(shí)俱進(jìn)。“黨內(nèi)民主是黨的生命，是民主執(zhí)政的前提。”①丁曉強(qiáng)等：《黨內(nèi)民主：黨的建設(shè)與工作的生命線》，北京：人民出版社，2012年版，第1頁(yè)。從發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，調(diào)動(dòng)廣大黨員的積極性創(chuàng)造性為出發(fā)點(diǎn)，保持黨的生機(jī)與活力，在思想上，要高度重視基層黨員代表會(huì)議制度重要性的認(rèn)識(shí)，把思想認(rèn)識(shí)統(tǒng)一到發(fā)展基層黨內(nèi)民主的軌道上來(lái)，體現(xiàn)基層黨員代表會(huì)議制度的價(jià)值取向。同時(shí)，要提高黨員代表的主人翁意識(shí)和對(duì)黨內(nèi)事務(wù)的責(zé)任感，形成良好的民主氛圍。

2.在制度安排上，要力求保障各項(xiàng)制度的嚴(yán)格有效。制度安排決定了基層黨員代表會(huì)議制度的結(jié)構(gòu)和功能，它在街道黨員代表會(huì)議制度的整個(gè)運(yùn)行過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。要把圍繞街道黨員代表會(huì)議制度的各項(xiàng)制度納入到制度化的軌道，在制度的層面上達(dá)到規(guī)范、科學(xué)，有章可循。要擴(kuò)大基層黨內(nèi)民主，妥善解決基層黨員的利益訴求，就需要通過(guò)制度化的安排，實(shí)現(xiàn)基層黨員代表會(huì)議的制度化，細(xì)化工作中的每一個(gè)步驟，量化到具體的操作層面，嚴(yán)格按照制定的制度管人管事，按照制度開(kāi)展各項(xiàng)工作。在街道黨員代表會(huì)議制度的設(shè)計(jì)上，要堅(jiān)持穩(wěn)定性和可操作性，防止制度變成一種擺設(shè)。從維護(hù)基層黨員的民主權(quán)利和保障制度的有效性出發(fā)，制定和完善各項(xiàng)制度，防止制度越多，基層黨員的民主權(quán)利越?jīng)]有保障的現(xiàn)象發(fā)生，制定和完善有利于擴(kuò)大基層黨員民主權(quán)利的制度規(guī)范。

要擴(kuò)大基層民主，保障基層黨員享有充分的民主權(quán)利，監(jiān)督街道黨工委、街道辦依法有效行政，就需要設(shè)計(jì)權(quán)力制衡的制度性安排來(lái)解決，街道黨員代表會(huì)議制度就是基層民主政治發(fā)展的一種創(chuàng)新和實(shí)踐，它通過(guò)一系列的制度性安排，在一定程序?qū)崿F(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的彼此制衡和約束。要善于創(chuàng)新推動(dòng)基層民主政治發(fā)展的制度設(shè)計(jì)，通過(guò)制度設(shè)計(jì)推動(dòng)制度創(chuàng)新。要完善基層黨員代表會(huì)議制度的各項(xiàng)保障機(jī)制，促進(jìn)工作的規(guī)范有效。

3.在運(yùn)行程序上，要認(rèn)真探索科學(xué)合理的程序設(shè)計(jì)。程序設(shè)計(jì)決定了街道黨員代表會(huì)議制度的運(yùn)行方式。它在基層黨員代表會(huì)議制度的整個(gè)運(yùn)行中起到極其重要的作用，原因在于它體現(xiàn)在基層黨員代表會(huì)議制度的價(jià)值取向和制度安排之中。沒(méi)有科學(xué)合理的程序選擇，基層黨員民主制度就很難在實(shí)際運(yùn)行中得到實(shí)現(xiàn)，也就根本談不上推動(dòng)基層民主的發(fā)展，擴(kuò)大基層黨員的民主權(quán)利了。

街道黨員代表會(huì)議制度，是街道作為縣（區(qū)）派出機(jī)構(gòu)在沒(méi)有黨代會(huì)、人代會(huì)基礎(chǔ)上的一種創(chuàng)新實(shí)踐形式。這種創(chuàng)新實(shí)踐，有效彌補(bǔ)了基層民主制度上的不足，推動(dòng)了基層黨內(nèi)民主的發(fā)展。在程序運(yùn)行上要加強(qiáng)基層黨員代表在會(huì)議期間行使黨代表的職責(zé)和監(jiān)督的作用，就是在基層黨員代表會(huì)議制度安排的框架內(nèi)，通過(guò)一些工作平臺(tái)，行使基層黨組織賦予黨代表的民主權(quán)利，并切實(shí)履行黨代表應(yīng)盡的義務(wù)。要完善會(huì)議準(zhǔn)備程序，提前審議工作報(bào)告，醞釀重大事項(xiàng)，簡(jiǎn)化會(huì)議議事日程。完善會(huì)議發(fā)言程序，采取代表組員和代表團(tuán)推薦相結(jié)合的方式進(jìn)行。完善重大事項(xiàng)表決程序，實(shí)行一人一票，以無(wú)記名投票的方式進(jìn)行。街道黨員代表的履職，并不緊緊限于開(kāi)會(huì)期間的短暫時(shí)間段，而是強(qiáng)調(diào)在閉會(huì)期間也要按照街道黨員代表會(huì)議制度的規(guī)定程序，做好閉會(huì)期間的各項(xiàng)工作，推動(dòng)基層黨員代表會(huì)議制度在程序上更加科學(xué)，日趨完善。

（二）進(jìn)一步完善街道黨員代表會(huì)議制度的具體舉措

1.創(chuàng)新會(huì)議組織形式，樹(shù)立街道黨員代表會(huì)議制度的權(quán)威。讓黨員代表會(huì)議制度進(jìn)一步發(fā)揮自身作用，保障黨員代表充分行使黨內(nèi)民主權(quán)利，確保基層黨組織決策的民主化和科學(xué)化，體現(xiàn)基層黨員代表會(huì)議制度的權(quán)威性。要充分考慮到街道作為派出機(jī)構(gòu)沒(méi)有黨代會(huì)、人代會(huì)的特殊情況，除了安排選舉出席上一級(jí)黨代會(huì)的代表、聽(tīng)取和討論街道黨工委、紀(jì)工委的工作報(bào)告，進(jìn)行民主測(cè)評(píng)等議程之外，還需要增加辦事處向黨員代表做年度工作報(bào)告或說(shuō)明等議程，以便彌補(bǔ)辦事處工作缺乏本級(jí)黨代表的監(jiān)督這一制度性缺陷。同時(shí)，街道黨員代表會(huì)議制度要在會(huì)議審議的方式方法上創(chuàng)新，要打破代表組別的界限，讓黨員代表自主選擇專題，廣泛開(kāi)展形式多樣的民主懇談。

2.加強(qiáng)對(duì)黨員代表的教育培訓(xùn)工作，增強(qiáng)履職能力。要采取多種形式推進(jìn)黨員代表的教育培訓(xùn)工作，增強(qiáng)黨員代表的黨性觀念和服務(wù)意識(shí)，培養(yǎng)黨員代表對(duì)黨的政策法規(guī)的學(xué)習(xí)，對(duì)基層黨員代表會(huì)議制度的認(rèn)知，對(duì)基層民主決策程序和工作方法的掌握，切實(shí)提高基層黨員代表的理論素養(yǎng)、綜合分析和表達(dá)能力，以便更好地履行黨員代表的職責(zé)，發(fā)揮黨員代表的重要作用。可安排到當(dāng)?shù)攸h校或高校有針對(duì)性地集中學(xué)習(xí)，邀請(qǐng)有關(guān)專家、學(xué)者或官員授課。同時(shí)，要組織黨員代表到縣域外或省域外黨員代表會(huì)議制度試點(diǎn)單位進(jìn)行交流學(xué)習(xí)，提高黨員代表的履職能力。

3.完善黨員代表接待日制度，暢通黨員群眾的交流渠道。黨員代表接待日活動(dòng)，是街道黨員代表會(huì)議制度在閉會(huì)期間的重要活動(dòng)之一，也是溝通黨員代表與普通黨員、群眾的橋梁和紐帶，要通過(guò)這一平臺(tái)真正暢通彼此之間的交流互動(dòng)的渠道。在黨員代表接待日的次數(shù)上，要由原來(lái)的每個(gè)季度安排一次，改為每月一次，一年至少安排黨員代表接待黨員、群眾12次以上，并根據(jù)實(shí)際情況，以后逐年增加接待次數(shù)。黨員代表接待日的時(shí)間、地點(diǎn)要固定下來(lái)，不能隨便變更，以利于黨員代表與普通黨員、群眾及時(shí)、高效的互動(dòng)交流，解決黨員、群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題。對(duì)黨員、群眾反映的問(wèn)題，要建立完善的通報(bào)制度，把黨員、群眾反映的問(wèn)題進(jìn)行整理，采用情況通報(bào)會(huì)，專項(xiàng)簡(jiǎn)報(bào)等形式，讓社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和黨員、群眾了解黨員代表工作日的動(dòng)態(tài)。使之成為黨員、群眾解決問(wèn)題的真正渠道。

4.推行黨員代表差額直選，嚴(yán)格規(guī)范產(chǎn)生程序。黨員代表的素質(zhì)，直接影響到基層黨員代表會(huì)議制度試點(diǎn)的成效。一般以街道黨工委下一級(jí)黨委或獨(dú)立黨總支、黨支部為單位，合理劃分選舉單位；規(guī)模較大、黨員人數(shù)較多的新經(jīng)濟(jì)組織、新社會(huì)組織、駐外流動(dòng)黨組織可單獨(dú)設(shè)立選舉單位；全面推行“兩推一選”的辦法，選舉單位通過(guò)組織黨員推薦和群眾推薦相結(jié)合的方式醞釀提出代表候選人推薦人選，經(jīng)與街道黨工委溝通后，按照多于代表分配名額的百分比例提出代表候選人初步人選，并在一定范圍內(nèi)公示；未經(jīng)選舉單位黨員群眾推薦的，不得直接提名為代表候選人初步人選。街道產(chǎn)生的黨員代表，應(yīng)該既要滿足黨工委的要求，又能真正代表基層黨員群眾的利益，這才是街道黨員代表會(huì)議需要的“好代表”。要選出這樣的黨員代表，選舉方式和程序就變得尤為重要。在選舉的方式上采用差額直選的辦法，可以分為這樣幾種情況：一是黨組織推薦；二是10名以上黨員聯(lián)名推薦；三是自薦。各選舉單位召開(kāi)黨員大會(huì)通過(guò)無(wú)記名投票的方式確定初步人選，并報(bào)送黨組織初審，差額比例可以定為4∶1的比例。初審?fù)ㄟ^(guò)的黨員參加街道黨員代表會(huì)議進(jìn)行正式選舉，選舉采用差額直選的辦法選出黨員代表，差額比例可確定為2∶1，候選人要有承諾演講，闡述自己的觀點(diǎn)和主張。選舉采用一人一票，當(dāng)場(chǎng)計(jì)票、唱票的形式，由大會(huì)主持人當(dāng)場(chǎng)宣布選舉結(jié)果，現(xiàn)場(chǎng)頒發(fā)代表證書，確保選舉的真實(shí)有效。

5.設(shè)立黨員代表會(huì)議常設(shè)機(jī)構(gòu)，逐步完善制度設(shè)計(jì)。黨的代表大會(huì)常任制是否可以借鑒人大、政協(xié)的做法設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)，以便更好地開(kāi)展工作，值得探索。從全國(guó)各地的試點(diǎn)情況看，還沒(méi)有試點(diǎn)單位設(shè)立黨代表大會(huì)常任制的常設(shè)機(jī)構(gòu)，不過(guò)有些地方在縣、市、區(qū)的組織部門設(shè)有聯(lián)絡(luò)辦公室，配備有專職干部，在黨員代表大會(huì)閉會(huì)期間收集黨員代表意見(jiàn)和建議，負(fù)責(zé)提案的反饋和答復(fù)。這種臨時(shí)機(jī)構(gòu)的設(shè)立，不管從職能上還是機(jī)制上都無(wú)法承擔(dān)常任制工作的需要，無(wú)法同常設(shè)機(jī)構(gòu)相提并論。街道黨員代表會(huì)議制度是黨的代表大會(huì)常任制的一種創(chuàng)新形式，是針對(duì)縣區(qū)派出機(jī)構(gòu)的街道沒(méi)有黨代會(huì)、人代會(huì)的制度缺憾而試行的一種制度安排。要完善這種制度安排，就要解放思想，進(jìn)一步推進(jìn)基層民主政治改革，嘗試創(chuàng)設(shè)黨員代表會(huì)議的常設(shè)機(jī)構(gòu)，以便更好地加強(qiáng)黨員代表會(huì)議與黨員代表的聯(lián)系，充分體現(xiàn)黨員代表會(huì)議制度的優(yōu)越性。

責(zé)任編輯：沈 妮

作者黃宇，男，浙江省社會(huì)科學(xué)院研究員，陳安杰，男，景德鎮(zhèn)陶瓷學(xué)院副教授，同濟(jì)大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生（上海200092）。