論推進中國特色社會主義法治建設的關鍵

□沈少杰

黨的十八屆四全會專題討論了依法治國問題，在黨的歷史上，這是第一次專門研究法治建設的中央全會。會議通過了關于加強法治建設的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》勾勒了未來法治中國的總藍圖，并對法治中國的建設步驟進行了全面部署，是中國共產黨團結帶領全國各族人民在新的歷史起點上全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家的奮斗宣言和行動綱領，將成為中國法治史上新的里程碑。

一、依憲治國是依法治國的核心

黨的十八大之后，習近平總書記在不同場合多次指出，依法治國首先是依憲治國。“依法治國，首先是依憲治國；依法執政，關鍵是依憲執政。新形勢下，我們黨要履行好執政興國的重大職責，必須依據黨章從嚴治黨、依據憲法治國理政。黨領導人民制定憲法和法律，黨領導人民執行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內活動，真正做到黨領導立法、保證執法、帶頭守法。”①習近平：《在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話》，《人民日報》2012年12月5日。這段論述強調了憲法是萬法之本、百法之首，憲法高于一切法律的理論，把依法治國的理念提高到一個更高的新的境界。

憲法至上原則是法治國家的根本標志，也是衡量現代法治社會的重要標準。《中華人民共和國憲法》序言明確規定：“本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果，規定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”②《中華人民共和國憲法》，北京：法律出版社，2014年版，第6頁。正是因為憲法的這種至高無上的地位，我們必須強化憲法權威，樹立憲政意識，切實保證憲法的貫徹實施，這是依法治國的靈魂所在。所以，習近平總書記強調：“維護憲法權威，就是維護黨和人民共同意志的尊嚴，就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴。保證憲法實施，就是保證人民根本利益的實現。”③習近平：《在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話》，《人民日報》2012年12月5日。

健全憲法實施和監督制度是依憲治國的制度保證。“憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施。”④習近平：《在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話》，《人民日報》2012年12月5日。時至今日，尊重憲法、服從憲法已經成為了一個不證自明的公理，沒有人可以也沒有人敢于撼動。但是，在具體實施上，當前一些地方的做法卻與憲法精神和憲法原則背道而馳，尤其以所謂的“中國特色論”和“穩定壓倒一切論”表現的尤為突出。①江平：《中國法治面臨的困境與突破——對中國法制建設幾個問題的思考》，《探索與爭鳴》，2011年第8期。

應該說，穩定壓倒一切口號是在特定歷史條件提出的，具有特殊背景，但我們不能因此來違反憲法。任何一個國家都有其具體國情，而且憲法的制定就已經充分考慮了國情，從這個意義上講，嚴格遵守實施憲法才是最大的穩定，才是最大的國情。《決定》提出，“完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制。加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件，禁止地方制發帶有立法性質的文件”②《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日。。簡單來說，維穩工作和其他一切工作一樣，也要在憲法和法律的框架下進行。正如習近平總書記所說：“處理好維穩和維權的關系，要把群眾合理合法的利益訴求解決好，完善對維護群眾切身利益具有重大作用的制度，強化法律在化解矛盾中的權威地位，使群眾由衷感到權益受到了公平對待、利益得到了有效維護。”③《習近平在中央政法工作會議上強調：堅持嚴格執法公正司法深化改革，促進社會公平正義保障人民安居樂業》，《人民日報》2014年1月9日。

二、依法治國的關鍵在于依法行政

《決定》提出：“各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，創新執法體制，完善執法程序，推進綜合執法，嚴格執法責任，建立權責統一、權威高效的依法行政體制，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。”④《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日。

行政權力的行使與人民群眾關系密切。如果行政機關無法做到依法行政，那么就會必然出現以權謀私、貪污腐化等各種社會丑惡現象，人民群眾的正當權利無法得到保障，法律將被視為一紙空文。相反，行政機關如果能夠嚴格遵守法律規定的規則和法律規定的程序辦事，既非不作為而失職，也不胡作為而越權，自然就會成為全社會的表率，依法治國的目標也將會水到渠成。因此，依法治國的關鍵在于依法行政。“行政機關是實施法律法規的重要主體，要帶頭嚴格執法，維護公共利益、人民權益和社會秩序。執法者必須忠實于法律。各級領導機關和領導干部要提高運用法治思維和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共識、規范發展行為、促進矛盾化解、保障社會和諧。”⑤《中央政治局就全面推進依法治國進行第四次集體學習，習近平主持》，人民網，2013年2月24日。

落實依法行政，就要落實對行政權力的限制。“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。”⑥《習近平在十八屆中央紀委二次全會上發表重要講話》，新華網，2013年1月22日。“法治”一詞本身的含義就是法的統治而不是用法律來統治。這也就意味著即使是國家機關，也應當受到法律的監督和制約。行政權力是國家運轉的必要組成部分，任何一個國家的社會經濟生活的平穩發展、社會正常秩序的維持、社會事務的維護，都需要有一個強有力的行政權力的介入，否則整個社會將處于無序狀態。但一方面，權力具有極大的誘惑力和腐蝕性，往往能夠使得一些人以追求權力、獲得權力為終身追求的目標，甚至為之不惜做出破壞法紀，禍國殃民的事情。另一方面，權力本身具有擴展性，“一切有權利的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗。有權力的人使用權力一直遇到有界限的地方才休止”⑦[法]孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊），許明龍譯，北京：商務印書館，2009年版，第166頁。。絕對權力導致絕對腐敗，這是萬古不變的真理。現實中出現的權錢交易、權權交易、以權謀私、濫用權力等，都是因為缺乏必要的監督，沒有給權力的行使劃定邊界造成的。所以，《決定》指出：“行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為，勇于負責、敢于擔當，堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職。行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規依據不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定。推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間。”⑧《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日。這個表述，為行政權力的行使劃定了邊界，保證了每一個行政機關都在法定的范圍內行使行政權力，并且這種權力的行使都處在其他國家機關和人民群眾的監督之下。“各級領導干部都要牢記，任何人都沒有法律之外的絕對權力，任何人行使權力都必須為人民服務、對人民負責并自覺接受人民監督。要加強對一把手的監督，認真執行民主集中制，健全施政行為公開制度，保證領導干部做到位高不擅權、權重不謀私。”⑨《習近平在十八屆中央紀委二次全會上發表重要講話》，新華網，2013年1月22日。我們的各級干部，特別是領導干部都應該清醒的認識到，對權力的監督，并不是限制行動自由、礙手礙腳的緊箍咒，而是保護自己政治前途、甚至是保護自己人身自由的保險繩。權力只有在監督之下，執掌權力的人才能夠不斷的修正自己行為的軌跡，保證權力的行使處在正確的軌道上。

落實依法行政，還要全面推進政務公開。“堅持以公開為常態、不公開為例外原則，推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開。各級政府及其工作部門依據權力清單，向社會全面公開政府職能、法律依據、實施主體、職責權限、管理流程、監督方式等事項。重點推進財政預算、公共資源配置、重大建設項目批準和實施、社會公益事業建設等領域的政府信息公開。”①《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日。對行政權力的運行實行有效制衡，從而形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督的合力和實效，必須有政務公開的緊密配合。沒有政務公開，人民群眾無從了解政府，對權力的監督就無從談起。和人民群眾相比，政府作為公權力行使的主體，處在強勢地位，掌握著大量涉及社會成員利益的公共信息。因此，政務公開實際上是一種新的制度安排，能使公權力的行使受到法律的限制并遵循法定的程序，社會公眾的知情權得到保障，并在受到公權力的侵害以后，可以獲得相應的救濟。

三、黨的領導是全面推進依法治國的保證

黨的領導是全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家最根本的保證。必須加強和改進黨對法治工作的領導，把黨的領導貫徹到全面推進依法治國全過程。

在《憲法》序言中，對中國共產黨在中國革命、建設和改革中的作用有如下闡述：“中國新民主主義革命的勝利和社會主義事業的成就，是中國共產黨領導中國各族人民，在馬克思列寧主義、毛澤東思想的指引下，堅持真理，修正錯誤，戰勝許多艱難險阻而取得的”，“中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下，……推動物質文明、政治文明和精神文明協調發展，把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家”。②《中華人民共和國憲法》，北京：法律出版社，2014年版，第4-5頁。中國共產黨創立了現行的政治共同體及其運行機制，領導全國人民制定了憲法，并通過多次修改實施了現行憲法。換言之，中國憲法的本身就是黨的主張、黨的意志的法律化表達。③喻中：《中國憲法蘊含的七個理論模式》，《浙江社會科學》，2009年第8期。

中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，黨的領導關系到建設社會主義法治建設的大局。黨的領導首先是由中國共產黨的執政地位決定的。中國共產黨的執政地位是中國人民的歷史選擇。所以，《決定》指出：“健全黨領導依法治國的制度和工作機制，完善保證黨確定依法治國方針政策和決策部署的工作機制和程序。加強對全面推進依法治國統一領導、統一部署、統籌協調。完善黨委依法決策機制，發揮政策和法律的各自優勢，促進黨的政策和國家法律互聯互動”。④《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日。

在近現代政黨制度中，各個國家的政黨都會有自己的路線、方針和政策。在取得執政地位后，這些路線、方針和政策也都會對立法、執法和司法產生某種導向，這是具有普遍性的一種現象。中國的法治建設自然也必須在黨的領導下進行，這種領導除了宏觀方面的政治方向把握、制度的頂層設計的統一領導、統一部署、統籌協調，也包括微觀方面的督促依法履行職能、協調各方職能、創造公正司法環境等。《決定》指出：“完善黨委依法決策機制，發揮政策和法律的各自優勢，促進黨的政策和國家法律互聯互動。黨委要定期聽取政法機關工作匯報，做促進公正司法、維護法律權威的表率。黨政主要負責人要履行推進法治建設第一責任人職責。各級黨委要領導和支持工會、共青團、婦聯等人民團體和社會組織在依法治國中積極發揮作用。”⑤《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日。

加強和改進黨對全面推進依法治國的領導并不意味著黨可以濫用領導權。在領導過程中，黨要管好自己，防止領導權異化為對具體司法、執法行為的指揮和干預。特別要防止黨的各級領導插手具體案件，干擾司法去的獨立行使。如果司法工作人員或執法人員在執行職務時，除了考慮法律原則和法律規則以外，還要考慮另外一些權威的因素，法治所追求的公平正義無法實現。“各級黨員領導干部要帶頭依法辦事，帶頭遵守法律，牢固確立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念，不要去行使依法不該由自己行使的權力，更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法。”⑥《習近平在中央政法工作會議上強調：堅持嚴格執法公正司法深化改革，促進社會公平正義保障人民安居樂業》，《人民日報》2014年1月9日。

四、確立法治信仰是是依法治國的基礎

《決定》指出：“必須弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化，增強全社會厲行法治的積極性和主動性，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍，使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。”①《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日。這就要求我們必須培養社會公眾對法律懷有一種宗教般的信仰之情和敬畏之心，這種信仰是依法治國的思想基礎和有力保障。“法律必須被信仰，否則它形同虛設。”②[美]伯爾曼：《法律與宗教》，梁治平譯，北京：生活·讀書·新知三聯書店，1991年版，第28頁。

毋庸諱言，長時間以來在中國法律文化中，許多人在權利受到侵害需要尋找救濟渠道時，訴訟并不是下意識的本能的選擇，而是寄希望于高官或者更清廉有能力的官。即使是選擇訴訟，那些敗訴的人也會把將之歸結為司法腐敗等各種各樣的法律以外的原因，認為自己輸了官司但并不輸理。因此，“案結事未了”成為一種相當普遍的現象，更是導致了這些年來連綿不絕，甚至越演越烈的上訪，越級上訪、集體上訪，以至于大規模的群體性事件等，使正常的社會秩序得到破壞，維穩工作面臨巨大壓力。《決定》指出“部分社會成員尊法信法守法用法、依法維權意識不強，一些國家工作人員特別是領導干部依法辦事觀念不強、能力不足，知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法現象依然存在。”③《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日。所以，我們“要深入開展法制宣傳教育，在全社會弘揚社會主義法治精神，引導全體人民遵守法律、有問題依靠法律來解決，形成守法光榮的良好氛圍”④《習近平在中央政法工作會議上強調：堅持嚴格執法公正司法深化改革，促進社會公平正義保障人民安居樂業》，《人民日報》2014年1月9日。。

確立法律至上的法治信仰，就是要樹立起對法律的敬畏之心，使法律成為人們發至內心的行為準則，依法辦事成為社會公眾自覺的要求。要實現信仰之仰，必須先建立信仰之信，即公信力。具體在法治上，就是以司法公正為核心的司法信用公信力。也就是社會公眾對司法機關、執法機關具有普遍的信任，對司法判決裁定、執法結果的心理認同感。缺少了這種信任和認同，公平正義這些法律所追求的基本價值將無法體現，依法治國和建立社會主義法治國家也無從談起。也只有建立司法公信力，法律才能被社會公眾內化為一種精神力量，才能被崇敬。

在提高司法公信力，保證司法公正上，黨的十八屆四中全會的《決定》在重申一些行之有效的規定的同時，也做出一些具有突破性的規定，進行了大膽的探索，這勢必在依法治國的具體制度層面對今后的法律工作產生巨大影響。《決定》中提到的“完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度”⑤《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日。被再一次提到了提高司法公信力的首位。獨立行使審判權和檢察權，是我國憲法以及各訴訟法明文規定的一種制度，但也是法律實踐中沒有被很好執行的制度。因此，《決定》規定：“建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。任何黨政機關和領導干部都不得讓司法機關做違反法定職責、有礙司法公正的事情，任何司法機關都不得執行黨政機關和領導干部違法干預司法活動的要求。對干預司法機關辦案的，給予黨紀政紀處分；造成冤假錯案或者其他嚴重后果的，依法追究刑事責任。”⑥《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日。自此，獨立行使審判權和檢察權從一項法律原則轉化為一個具體的可執行制度，敢于違反者也將面對一個現實的不利后果。

確立法治信仰，還要教育教育引導人民群眾，保障人民群眾參與司法，重塑法律權威。習近平總書記指出：“要深入開展法制宣傳教育，在全社會弘揚社會主義法治精神，引導全體人民遵守法律、有問題依靠法律來解決，形成守法光榮的良好氛圍。”⑦《中央政治局就全面推進依法治國進行第四次集體學習，習近平主持》，人民網，2013年2月24日。法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰。人民權益要靠法律保障，法律權威要靠人民維護。而法律的權威產生于公正之中。社會公眾對司法公正的感受來源于一個個現實的、具體的法律案件。一個公正的判決、裁定結果固然重要，但畢竟公正結果的產生更受制于公正的處理程序。《決定》規定：“在司法調解、司法聽證、涉訴信訪等司法活動中保障人民群眾參與。完善人民陪審員制度，保障公民陪審權利，擴大參審范圍，完善隨機抽選方式，提高人民陪審制度公信度。”⑧《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日。惟其如此，當事人和社會公眾才不會與法律機關和人員產生距離感，才能對司法機關的司法活動在內心深處加以認同，從而避免或減少對司法公正的無端猜疑和申訴上訪，人民群眾才能感受到公平正義。