全面推進依法治國需要正確把握的若干范疇

□王壽林

黨的十八屆四中全會是我們黨歷史上第一次以法治為主題的全會。會議審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出全面推進依法治國的指導思想、總體目標、基本原則，并對我國法治建設作出了全面部署，是加快建設社會主義法治國家的綱領性文件。認真學習貫徹黨的十八屆四中全會決定精神，全面推進依法治國，需要正確認識和把握以下幾對范疇。

一、法治與人治

作為與人治相對立的一種治國原則、制度與方略，法治的實質是良好的法律獲得普遍的遵守。一方面，法治意味著法律的統治，不僅公民要接受法律的統治，國家也要接受法律的統治；另一方面，法治意味著人們接受統治的法律本身又是合法的，是具有正當性的。法律的合法性主要表現在法律是人民意志的凝結，人民接受法律的統治就是接受自己的統治。人民的意志決定著法律的合法性，而法律的合法性又決定著它的效能。只有贏得人民認同、尊重、支持和信守的法律，才能轉化為人們內在的行為準則。法律的正當性主要表現在兩個方面：一是法律能夠切實尊重和維護公民的基本權利和自由，符合公平正義的時代精神；二是法律能夠有效制約和規范國家權力，使任何權力都不能擺脫法律的約束。由此可見，法治是以民主政治為基礎，以權力制約為根本，以權利保障為取向的國家管理機制、活動方式和秩序狀態。因此，法治是民主、自由、平等、人權、文明、秩序的完美結合，是人類政治文明發展的內在要求和必然結果。

作為與法治相對立的一種治國原則、制度與方略，人治的實質是依靠掌權者的個人意志與權威來治理國家。因此，人治的基本特征是掌權者的個人意志高于一切，權力凌駕于法律之上，可以抗法，可以壓法，法律即使被制定出來也往往由于不被理睬而變成一紙空文。人治的弊端十分明顯：一方面由于掌權者不希望法律束縛自己的手腳，而法律本身又缺乏應有的權威，必然形成不受制約的權力，從而導致權力腐敗；另一方面，人治的秩序和運行狀態取決于掌權者的品德素質，取決于掌權者對問題的看法和關注程度，即取決于一些易變的偶然的因素，因此，在運行過程中常常會受到人事變動等不確定因素的影響，從而呈現朝令夕改、政策多變的不穩定狀態。在社會主義條件下實行人治，就意味著以個人意志代替人民意志，把個人意志凌駕于人民意志之上；就意味著個人可以一言立法，一言廢法，使法律因人而異，隨人而變，從而動搖社會主義制度的根基，使社會主義命運之千鈞系于一發。

法治和人治作為截然不同的治國之道，反映的是治理國家的基本原則而不是具體方法。法治和人治都需要人的作用，但前者是受法律約束的人，是個人權威服從法律權威的人；后者則是可以凌駕于法律之上的人，是不受法律約束的人。同時，法治和人治都需要法的作用，但前者是治國的依據，處于至上的地位；后者是治國的工具，處于從屬的地位。與此相適應，法治和人治都以治為價值取向，但前者強調眾人之治，重在治吏；后者強調一人之治，重在治民。誠然，實行法治并不否定人的作用。法總是要由人來制定，由人來實施；法律秩序總是要由人來確立，由人來維護，離開了人何談法治。問題在于如何處理個人意志與人民意志的關系。法治強調法的權威，正是因為法是人民意志的體現；法的權威高于個人的權威，正是人民的權威高于個人的權威的體現。只有維護法的權威，才能在法治的軌道上充分發揮個人的作用，才能確保個人不至違背人民的意志和利益自行其是。有鑒于此，所有人都要嚴格依法辦事，不允許有任何超越憲法和法律之上的特權存在。如果個人意志凌駕于憲法和法律之上，就意味著在憲法和法律之上還有更高的意志存在，這種意志不管來自何方，都昭示著人治而不是法治。

二、權利與義務

社會主義法治要求制約國家權力，保障公民權利，使公民在法律面前人人平等，在法律之內人人自由。因此，法治是公民權利得以全面實現和切實保障的基本環節，人們正是通過法律的形式，把權利與義務結合起來，把自由與秩序統一起來，在充分享有權利和自由的同時，又切實履行義務和責任。所謂權利，是指對利益占有和自由支配的資格。換言之，權利是以法律認可為保障，以獲取利益為目的，以行為自由為特征的一種資格。所謂義務，是指為享有權利必須付出的代價、承擔的責任和接受的約束。

在社會主義條件下，人民是國家和社會的主人，享有與主人地位相適應的廣泛自由和權利。按照主體劃分，公民享有的權利包括個體權利和集體權利兩種。前者是指個人享有的生命、人身和政治、經濟、社會、文化等方面的權利；后者是指作為個人社會存在方式的集體享有的權利，如種族平等權、民族自決權、發展權、環境權等。按照內容劃分，公民享有的權利包括公民政治權利和經濟、社會、文化權利兩大類。前者是指涉及個人的生命、安全、人身自由等方面的權利，如生命權、安全權、人格權、名譽權、思想自由、信仰自由、人身自由、居住自由、遷徙自由、通信自由等以及個人作為國家成員自由平等地參與政治生活方面的權利，如選舉權、監督權、罷免權、集會自由、結社自由、言論自由、出版自由等；后者是指個人作為社會成員參與經濟、社會、文化生活方面的權利，如財產權、勞動權、休息權以及接受社會保障和文化教育等方面的權利。

社會主義法治既規定了國家權力的界限，也規定了公民權利的界限，當法律統治每一個人，沒有任何超越法律之外的特權時，就實現了法治。在法治社會，權利是神圣的，但不是絕對的，為了他人權利和公共利益，個人的權利常常要受到限制。我國憲法明確規定：任何公民享有憲法和法律規定的權利，同時必須履行憲法和法律規定的義務。公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利。從我國憲法看，公民承擔的義務主要有：遵守憲法和法律的義務，勞動的義務，接受教育的義務，實行計劃生育的義務，撫養教育未成年子女的義務，贍養扶助父母的義務，維護國家統一和全國各民族團結的義務，保守國家秘密、愛護公共財產、遵守勞動紀律、遵守公共秩序、尊重公共道德的義務，維護祖國的安全、榮譽和利益的義務，依照法律服兵役的義務，依照法律納稅的義務等。是否依法行使權利、履行義務，是衡量一個公民是否合格的基本尺度。

憲法和法律對自由和權利的限定，目的正在于保障權利而不是消除權利。因此，社會主義法治既保護公民權利，也規范公民權利，對于公民在國家政治生活中的地位、同這種地位相適應的權利、行使權利所應遵循的程序、違反程序所應承擔的責任，都要通過法律來確認，并通過國家強制力保證實施。在實際生活中，沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務。如果只有權利而沒有義務，那就是特權；如果只有義務而沒有權利，那就是奴役。這就要求公民對權利和義務的概念有清晰的認識，知道自己的權利及其正當性、合法性、有限性，自覺在法定的范圍內行使自己的權利；對權利與義務的關系有著深刻的領悟，因而向社會提出的要求以承認和尊重他人的同樣要求為前提，并準備為此而承擔相應的義務。

三、權力與權利

權力隨著國家的產生而產生，因而權力的概念是古老的。然而對于權力的內涵則仁者見仁、智者見智，至今未有得到人們普遍認同的表述。但有一點是共同的，就是都認為權力主體通過把自己的意志強加于客體，使客體行為發生改變來實現自己的意志。這無疑切中了權力的要害。由此可以推論，既然權力能夠支配客體，使客體服從，那么支配者與服從者雙方一定都有意志，因此，權力關系只能發生在人與人之間。由于這種支配無論是否得到被支配者的認可都必須服從，因此，權力這種支配力量一定具有強制性。而要實現這種支配上的強制沒有一定的憑借是不行的，只有憑借物質財富和暴力機器這樣的資源，權力才能達到預期目的。由此可以得出結論，所謂權力，就是主體憑借某種資源對客體施加影響、調控和支配的強制力量。

權力與權利既有聯系又有區別。所謂權利，就是以法律認可為保障，以獲取利益為目的，以行為自由為特征的一種資格。而權力不僅是一種資格，而且是一種能力，是具備一定資格的主體要求客體做出一定行為的能力。在日常生活中，人們對權力與權利往往不加區分地予以混用。其實，二者之間的區別是很明顯的：一是行為主體不同。權力主體是國家機關及其工作人員；權利主體是公民和法人。二是存在形態不同。權力的存在和行使總是與一定的職權和職責相聯系；權利的存在和行使總是與一定的利益和負擔相聯系。三是內部關系不同。在權力關系中，權力主體的政治地位是不等的；在權利關系中，權利主體的法律地位是平等的。四是價值取向不同。權力主體在行使權力時必須服務于公共利益，不得謀取私利；而權利是以獲取利益為目的的，權利主體加入一定的法律關系中，正是為了獲取合理合法的利益。五是對應范疇不同。權力與責任是一對范疇，責任制約著權力；權利與義務是一對范疇，義務制約著權利。六是明示程度不同。權利通常并不限于法律的規定，法律所規定的只是基本權利；而權力則嚴格以法律的規定為限，超出法律規定的權限即為非法。七是處置方式不同。權利主體在法律允許的范圍內可以自由處置權利；而權力主體不能自由處置權力，更不允許隨便轉讓或放棄權力。

權利與權力的聯系在于：從內部關系看，權利實際上是權力的一種特殊表現形式，是權力主體在實現其利益的資格上的還原。權力的權威性和強制性不過是權利的集中表現而已，即權力主體具有迫使權力客體服從自己意志的能力。這種能力可以視為一種權利，即在特定地位上的權利。從外部關系看，人民對權力的享有是以公民對權利的享有為基礎的，公民對權利的享有是人民當家作主、行使國家權力的重要標志，沒有屬于人民的公民權利，就沒有屬于人民的國家權力。同樣，人民對公民權利的享有，又要以相應的國家權力來確認，以相應的國家權力來保障。因為利益要想得到保護，必先轉化為權利，而權利是對國家的要求，它作為一種制度安排，是不能脫離國家權力而存在的。因此，沒有屬于人民的國家權力，公民權利只能是一句空話。

四、權力與責任

權力關系本質上是一種責任關系。掌權者擁有什么權力，就意味著必須承擔什么責任；擁有多大的權力，就意味著必須承擔多大的責任。這就是權責一致原則。公共權力是為實現和維護公共利益而設定的，它的存在本身就意味著一種責任。換言之，當一個人被授予了權力，同時也就被賦予了責任。由于權力與責任如影隨形，因而無論何種權力主體，無論何種權力行為，只要啟動了權力，就應當承擔相應的責任。①孫笑俠：《法治國家及其政治構造》，《法學研究》，1998年第1期。如果掌權者享有權力卻不須對權力行為的后果負責，那實際上就等于助長權力濫用。

民主政治是一種責任政治，它不僅為公職人員的權力提供了合法性依據，而且為公職人員的行為設定了規范性責任。責任作為一個政治概念，具有雙重含義：一是指本職范圍內的事。公職人員必須自覺地履行憲法和法律明確規定的各項職責。這是一種主動責任，公職人員如果沒有履行這種職責，即是違法。公職人員必須對公民的正當訴求做出及時的回應。這是一種被動責任，公職人員如果沒有對公民的正當訴求做出及時的回應，即是失職。②黃衛平、汪永成主編：《當代中國政治研究報告》，北京：社會科學文獻出版社，2004年版，第18-19頁。二是指沒有做好本職范圍內的事而應承擔過失的責任。公職人員對權力的不當行使或疏于行使，違反法律法規，侵犯公民的合法權益，必須承擔相應的否定性后果，其中包括政治責任和法律責任。

配置和追究權力行使的責任，目的在于使公職人員認真履行法律賦予的職責，根據法律授予的權限管理國家和社會事務，既不失職，也不越權。在權力運行過程中，權力與責任存在著明顯的差異：權力的傾向是擴張性的，而責任的傾向是收縮性；權力相對于掌權者是主動的，而責任相對于掌權者是被動的。①田凱：《論權力及權力控制》，《教學與研究》，2006年第10期。鑒于此，要使公職人員很好地擔負起主動責任，就必須按照誰決策誰負責的原則，建立并落實決策責任制，對超越權限、違反程序決策造成重大損失的，要依法追究決策者的責任。要使公職人員很好地擔負起被動責任，就必須依法查處各種失職行為，使失職行為者受到應有的制裁。失職行為是以不作為的方式消極對待本應由自己行使的法定權力的行為。其實質是對黨和人民的事業缺乏高度的責任心和使命感，使持有的權力與擔負的責任相脫節。失職行為主要有兩類：一類是過失性質的，如玩忽職守；一類是故意性質的，如不給好處不辦事。

保證權力的合理運行，不僅要有配置責任和追究責任的法律，而且要有落實責任和追究責任的機制，即按照權責一致的原則，構建一套嚴密、分散、多樣化的公共治理責任機制。②羅豪才、宋功德：《公域之治的轉型》，《中國法學》，2005年第5期。所謂嚴密，是指責任規定詳盡，不留責任空隙，不留規避空間，避免有權無責與有責無權，實現權責對應對等。所謂分散，是指公共治理責任主體的多元化。只有變無限責任為有限責任，才能保證法律責任的真正兌現。這種不將所有雞蛋放在一個籃子里的落實責任方式，有助于分散公共治理的風險。責任分散以職權分工為前提，需要相應地確立咨詢與決定分離、決定與執行分離等多種職權分工格局。所謂多樣化，一是指責任淵源的多樣化，包括法定的或約定的；二是指責任形式的多樣化，包括適用于公務人員的行政處分，適用于公共機構的國家賠償，適用于個人的財產罰、人身罰等；三是指責任實現方式的多樣化，包括自動履行或強制執行。由此使責任從法律規定轉化為實際狀態，使公共權力依法所承擔的責任落到實處。

五、依法治國與以德治國

法律和道德都是社會行為規范，國家和社會治理需要法律和道德共同發揮作用。法律屬于政治范疇，屬于政治文明；道德屬于思想范疇，屬于精神文明。兩者雖然分屬不同范疇，但對于維護和保障社會穩定，維護和保障國家長治久安來說，有著同樣重要的地位和作用，可謂相輔相成，缺一不可。法律以國家強制力為后盾保證其實施，道德以社會引導力為后盾保證其實施；法律明確規定允許人們做什么、禁止人們做什么，以人的行為無害于他人和社會為基本要求；道德提倡人們應當做什么、不應做什么，以人的行為有益于他人和社會為基本要求；法律的實施需要道德規范的支持和配合，道德的實施需要法律規范的支持和配合；法律是道德的制度底線，是控制人的越軌行為的最后屏障，道德是法律的精神內涵，是抑制人的不良行為的內心防線。守法的最高境界是恪守社會公德、職業道德和家庭美德，守法的最低限度是法律的底線不能逾越、道德的底線不能觸碰。③李林：《全民守法是法治建設的基礎工程》，《人民日報》2013年11月7日。

德治和法治的關系是柔性治理和剛性治理的關系。德治重在防，法治重在治；德治以教育為主，禁于未然之前，法治以懲戒為主，禁于已然之后；德治以其感召力提高人的覺悟，法治以其約束力規范人的行為；無德治不能勸善，無法治不能抑惡。在實際生活中，法律規范雖然不能代替道德規范的作用，但卻是道德規范賴以存在和發揮作用的保證。因為人的自我約束能力是由外部強制力量逐步內化形成的。很難想象一個法律規范得不到嚴格遵守的社會能夠建立良好的道德秩序。法律既有引導、推動作用，也有防范、懲戒作用，當某些行為滑出一定的道德界限后，僅僅訴諸輿論的譴責和良知的忠告是遠遠不夠的，必須運用法律手段來加以匡正。法律和道德只有緊密配合，才能形成嚴整的社會規范體系，并有效地規范、引導、教育和矯正人的行為。因此，既要重視發揮法律的規范作用，又要重視發揮道德的教化作用，以法治體現道德理念、強化法律對道德建設的促進作用，以道德滋養法治精神、強化道德對法治文化的支撐作用，實現法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰。

六、治理體系與治理能力

健全的治理體系、卓越的治理能力，是國家有序運行的基本條件，也是人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安的重要保障。治理是上個世紀末興起的概念，從管理走向治理，是人類社會發展的普遍趨勢。管理與治理的主要區別：一是主體不同。管理的主體是單一的，就是政府或其他國家組織；治理的主體則是多元的，除了政府外，還包括企業組織、社會組織和群眾自治組織等。二是性質不同，管理是強制性的；治理可以是強制性的，但更多是協商性的。三是權力運行不同，管理的權力運行是自上而下的；治理的權力運行可以是自上而下的，但更多是平行的。四是作用范圍不同。管理的作用范圍以政府權力所及為邊界；治理的作用范圍則以公共領域為邊界，后者比前者要寬泛得多。

國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。國家治理體系，是指黨領導人民管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域的體制機制和法律制度安排，即一整套相互聯系、相互協調的國家制度。人民代表大會制度是我國根本政治制度，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度是我國基本政治制度，公有制為主體、多種所有制經濟共同發展是我國基本經濟制度，建立在根本政治制度、基本政治制度、基本經濟制度基礎上的經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制是我國各項具體制度，中國特色社會主義法律體系是我國根本政治制度、基本政治制度、基本經濟制度以及各項具體制度的法律規范和重要保障。國家治理能力，是指運用國家制度管理公共事務的能力。從內容上講，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等能力；從形式上講，包括統籌謀劃、決策執行、組織協調、服務保障等能力。國家治理體系和治理能力相輔相成，有了完善的國家治理體系才能涵育高水平的國家治理能力，有了卓越的國家治理能力才能充分發揮國家治理體系的效能。

推進國家治理體系和治理能力現代化，就是使國家治理體系科學化、規范化、完善化，使國家治理主體運用法律制度治國理政，從而把中國特色社會主義的制度優勢轉化為治國理政的效能優勢。國家治理體系和治理能力現代化主要包括六個方面：一是治理體制的現代化，即治理體制走向分權、協同；二是治理組織的現代化，即治理組織走向精干、高效；三是治理權力的現代化，即治理權力走向文明、法治；四是治理決策的現代化，即治理決策走向民主、科學；五是治理過程的現代化，即治理過程走向開放、有序；六是治理權利的現代化，即治理權利走向自由、平等。只有改革治理體制、健全治理組織、凈化治理權力、規范治理過程、保障治理權利，才能推進國家治理體系和治理能力現代化。

七、法治思維與法治方式

法治是迄今為止人類最佳的治國理政方式。法治思維是基于法治固有理念、精神、原則和對法治的信念來認識事物、判斷是非、解決問題的思維方式。法治方式是運用法治思維、按照法律規定和法律程序處理和解決問題的行為方式。①汪永清：《善于運用法治思維和法治方式開展政法工作》，《人民日報》2014年7月28日。法治思維和法治方式各有側重又緊密相聯。法治思維強調思維方式要符合法治的理念、精神和原則，著眼于思想；法治方式強調行為方式要符合法律規定和法律程序，著眼于行動。法治思維決定和支配法治方式，具備了法治思維，就會自覺運用法治方式認識和解決問題。法治方式是法治思維的具體體現，法治思維只有轉化為法治方式、外化為法治行為，才能真正發揮作用。法治思維和法治方式相互聯系又相互促進，共同推進法治實踐的發展。

提高運用法治思維和法治方式的能力，要求領導機關和領導干部在管理國家和社會事務、推動工作和事業發展中，依據法律規定和法律程序認識和解決問題。在依法治國成為我們黨領導人民治理國家的基本方略、法治成為我們黨治國理政的基本方式的歷史條件下，領導機關和領導干部必須切實尊重憲法和法律的權威，牢固樹立遇到問題找法的思維方式，自覺養成解決問題用法的行為方式，善于運用法治思維和法治方式統籌經濟社會發展、調節各種利益關系，最大限度激發社會創造活力、消除社會發展阻力；善于運用法治思維和法治方式化解社會矛盾、維護公平正義，最大限度增加和諧因素、減少沖突因素；善于運用法治思維和法治方式管權管事管人，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，切實按照法定權限和程序行使權力；善于運用法治思維和法治方式預防懲治犯罪、維護社會秩序、確保社會穩定，推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境。