農村金融資源配置存在的功能性障礙

張勝保

十八大報告指出：加快完善城鄉發展一體化體制機制，著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。2015年4月30日，中共中央政治局集體對“健全城鄉發展一體化體制機制”進行了學習。如何進一步完善農村金融體系，充分保障城鄉一體化建設的資金需求，是當前迫切需要解決的問題。我們專門就當前銀行業金融機構支持城鄉一體化建設情況進行了調研。目前在我國縣域農村范圍內有分支機構的銀行金融機構主要有國有大型銀行、中國農業發展銀行、中國郵政儲蓄銀行和農信社等，調查顯示當前我國農村金融資源配置存在一定的功能性障礙，形成了農村金融的供給型抑制。

存在的功能性障礙

當前縣域農村金融資源配置存在一定的功能性障礙，形成了農村金融的供給型抑制，當前主要表現為以下五個“不”。

商業銀行“不足”。由于國有商業銀行在商業化改革中出于成本、收益和防范風險等多方面的考慮，不斷撤并農村網點和上收信貸管理權限，使基層機構淪為只存不貸或少貸的“吸儲機器”。股東權益最大化的目標使股份制商業銀行不愿意將資金投入到期限長、見效慢的農業項目，以及放貸成本較高、風險較高的普通農戶和農村中小企業。商業銀行的“不足”，引發了農村金融資源的“漏出”直接導致了農業信貸資金投入的逐年減弱。以某國有商業銀行為例，“十二五”期間（前三年，即2011年～2013年）該行縣域支行貸款余額分別為159.33億元、145.8億元、134.74億元，呈下降趨勢；而上存市區分行資金分別為124.02億元、150.02億元、255.83億元，呈明顯上升趨勢。

政策性銀行“不夠”。中國農業發展銀行是在縣域內有營業網點的唯一的政策性銀行，雖然銀監會在2004年就批準其可以開展農業產業化龍頭企業、糧油加工企業、儲備化肥等多項商業化信貸業務，但目前縣域內的農發行各分支機構基本沒有開展商業性支農信貸業務，此次調研的農發行某支行仍然只發放糧棉油收購、調銷、儲備貸款，沒有發放一筆商業性農業貸款。

合作金融“不專”。農村信用社由于其經營規模較小、經營風險較大、不良資產占比較高，存在體制困境約束和結算手段落后、電子化程度低等技術因素制約，雖然積極支持新農村建設，但以“一農”支“三農”，心有余而力不足，難以支撐“三農”經濟發展的信貸資金需求。近年來，農村信用社積極增加城區網點，發展中心有向城市中心區轉移的趨勢，和以前比已顯得不再專注于“三農”。以某發達地區農商行為例，“十二五”期間該行縣域支行貸款余額在該地區的占比分別為47.9%、43.73%、37.76%，而上存資金卻不斷加大，分別為193.13億元、206.13億元、311.79億元。

郵政儲蓄“不能”。郵政儲蓄銀行成立前“不能干”，20年來郵政儲蓄只能吸收存款、不能發放貸款，雖然2006年3月銀監會下發的《關于加強郵政儲蓄機構小額質押貸款業務試點管理的意見》：允許郵儲機構逐步開展僅限于“定期存單質押”的小額質押貸款試點業務。但全國大部分縣域地區郵政儲蓄機構仍然不能辦理貸款業務。郵政儲蓄銀行成立后“不能辦”，郵政儲蓄銀行成立后雖然能夠發放貸款，但由于缺少有經驗的信貸管理人才從而導致其實際上無法貸款，以中國郵政儲蓄銀行某地區縣域機構為例，截至2015年5月末，吸收存款257.05億元，發放貸款卻只有3.18億元。

農業保險“不便”。由于農業生產受自然災害影響損失較大，農業保險的風險高，僅其災害平均損失率就是其它險種費率的十幾倍、幾十倍，這就導致農業保險要求的費率也就相應較高。而農業生產的低收益和農民的低收入使得農民參保的費率必須是低費率，這就產生了農業保險在完全商業化運作中不可調和的矛盾。而依據專業分析，商業保險最低安全賠付率為70%，而該地區農業保險的平均賠付率約為140%，最高時超過250%，這是任何以商業經營為目的公司都難以承受的。商業保險公司只能收縮承保面和減少險種數，這就造成了目前我國農業商業化保險幾乎處于停頓狀態的局面。

政策建議

相關部門加強溝通協作，共同完善金融制度環境。當前，金融監管機構、政府各職能部門要加強協作，減少政策分歧，使產業政策、監管政策和信貸政策有效協調，同時加大政策宣傳力度，正確引導農村經濟發展。地方政府要在堅決貫徹國家宏觀調控政策的前提下，按照“一縣（區）一策、一鄉（鎮）一業、一村一品”的發展策略，根據本地經濟的特點制定科學的發展規劃。根據產業市場化的“配第定律”要求，加快產業結構調整步伐，延伸產業鏈，實現優勢互補，加大對中小企業和“三農”的政策和財政支持力度，促進農村經濟的良性發展。

大力推進“三信工程”建設，培育良好信用環境。推進“三信工程”建設是培育良好的信用環境和降低信貸資金風險的基礎性工作。金融監管機構、公安、工商、稅務、銀行等部門應多方聯動，大力整治社會信用環境，完善銀行信貸登記咨詢系統和加快個人征信建設，建立信息共享機制，堅決打擊逃廢銀行債務行為。進一步擴大信用戶的評定面，擴展農戶貸款平臺，為金融支持農村經濟發展創造有利條件。

構建農村金融服務體系，有效發揮金融支持合力。按照“功能完善、分工合理、產權明晰、監管有力”的思路，在有效防范風險的前提下，充分發揮政策性銀行、商業銀行以及農村合作金融機構的合力，積極引導其他金融機構增加支農投入，適當鼓勵支農融資方式的創新，逐步完善金融支農的配套制度建設。（1）堅持政策性金融對縣域經濟的政策促進作用。可以從兩方面入手：一是強化農業發展銀行的政策性功能，在確保政策性農業及農副產品收購的同時，增加對農業綜合開發、農業基本建設、龍頭農業產品加工企業的資金投入；二是對需要扶持的中小企業發放免息、貼息和低息貸款。（2）發揮國有商業銀行對縣域經濟的方向引導作用。國有銀行機構要繼續推進改革，改進信貸管理體制和改善金融服務。在防范風險的前提下，采取切實有效措施，增加對農村中小企業和“三農”的信貸投放，支持農村經濟發展。（3）明確郵政儲蓄銀行對縣域經濟的新生力軍作用。應充分發揮郵政儲蓄銀行對縣域經濟的新生力軍作用可要求郵政儲蓄資金以區縣為單位，按照一定的比例回流當地，在其自身管理貸款能力不足的情況下，可按照統一規定的利率，定向拆借給農商行，由農商行按市場化原則使用郵政儲蓄資金。（4）突出農村金融機構對縣域經濟的信貸主力作用。農商行要按照社會主義新農村建設的要求強化支農服務，將商業化經營與服務“三農”有機結合起來，要在繼續做好農戶小額信用貸款、農戶聯保貸款的同時，用新思路、新機制和新做法搞好、搞活中小企業的融資工作。（5）引導民間金融對支持城鄉一體化建設的補充作用。與“官辦”金融相比，民間金融有著明顯的地緣性和分散性特征，在農村，主要包括農村合作基金會、民間借貸、私人錢莊、民間集資和小額信貸等多種形式。（6）增強金融管理部門對縣域金融機構的引領作用。監管部門要主動介入，嚴格市場退出原則，立足于縣域農村金融機構的總體分步情況，對調整、撤并機構網點進行統籌規劃。

建立縣域信貸損失的分擔和補償機制。一是要嘗試創辦以財政為主導的縣域信貸風險基金，對金融機構投放于縣域中小企業和“三農”的貸款損失按一定比例予以補償。二是加強農業保險的制度建設，擴大農業政策性保險的試點范圍，鼓勵商業性保險機構開展農業保險業務。探索成立專門的政策性農業保險公司，也可以由現有的商業保險公司代辦政策性業務，或者自辦農業保險，財政直接對農民部分保費予以補貼。

對縣域金融服務給予優惠政策扶持。一是降低縣域金融機構對中小企業和“三農”貸款的營業稅稅率，減免該項收入的所得稅。二是比照法國郵政儲蓄獨家經營的A種儲蓄產品的模式，研究制定對我國縣域小額存款給予減免利息稅的政策；擴大中央和地方財政對縣域借款人貸款貼息的范圍、幅度。三是要加大縣域金融機構的撥備力度，提高稅前撥備比例。

通過加快金融創新改善縣域金融服務。一是嘗試實行集體土地使用權抵押、動產抵押、倉單質押、林權質押、企業聯保等多種辦法，解決農戶和中小企業貸款擔保難的問題。二是建立和完善縣域經濟中介服務體系，建立以信用登記、征集、評估發布為主要內容的中小企業信用管理體系。三是探索設立服務縣域的社區金融機構，通過吸引社會資本和外資興辦直接為“三農”服務的縣域金融機構；規范和引導農村小額貸款組織，創建小額貸款組織管理機制。

（作者系廣發銀行北京分行副行長）