如何加強對反洗錢與反恐怖融資的監管

王雷

作為全球最重要的金融中心之一，新加坡十分重視本國銀行業的健康發展，并在長期實踐中建立了穩健集中的銀行體系以及優秀先進的監管措施。隨著資金流動規模與資產管理規模的迅速增長，為了防止非法團體及非法資金進入資本市場，保證本國金融市場的健康發展，新加坡在監測、打擊國內洗錢和恐怖融資活動上一直采取積極態度，不僅構建了全面和健全的法律、體制、政策和監管框架，而且還形成了嚴格和嚴密的反洗錢和反恐怖融資管理機制。

新加坡金管局626號文件分析

目前，新加坡針對反洗錢與反恐怖融資制定了多部法律法規和監管規定。其中《貪污、毒品交易和其他嚴重犯罪（沒收犯罪收益）法》（CDSA）是反洗錢與反恐怖融資的主要法律，規定了毒品交易以及其他100多種嚴重犯罪為洗錢的上游犯罪；《借貸人法》針對代人接收、持有、隱匿或轉移資金或其他財產等非法借貸行為；《打擊恐怖融資法》（TSOFA）規定了四種主要的恐怖融資犯罪，包括以進行恐怖活動為目的，為恐怖分子或恐怖組織募集或提供資金的行為。

針對銀行業的反洗錢與反恐怖融資工作，新加坡金管局出臺了金管局626號文（MAS Notice 626）及配套指引（Guidelines to MAS Notice 626）。626號文是金管局針對各類金融機構發布的具有法律約束力的反洗錢和反恐怖融資監管文件，明確規定了他們的法律義務，防止金融系統被毒品交易以及其他犯罪行為衍生的洗錢活動所利用；指引并不強制銀行執行，其作用是就如何履行這些義務向銀行提供切實可行的指導。

風險評估及風險緩釋

新加坡金管局規定，銀行必須建立健全合理的風險評估制度及相應的檔案記錄制度。在確定總體風險水平及風險緩釋方法前，銀行應當全面考慮所有相關風險因素，包括目標市場與客戶細分、高風險客戶數量、客戶交易金額及數量、地區風險評級、銀行產品及服務的性質、種類及規模，并使用定量及定性分析以得出風險報告。外資銀行的新加坡分支機構可以繼續沿用總行的風險評估制度，但須保證相關制度符合新加坡的反洗錢與反恐怖融資監管要求。風險評估機制要求至少每兩年更新一次，且諸如客戶細分及營銷渠道合并、新產品和新服務的開發等重大事件發生時都需要進行風險評估。

金管局還特別建議銀行在自己的風險評估程序中加入新加坡國家洗錢及恐怖融資風險評估報告（NRA Report）。該報告中指出了洗錢與恐怖融資的幾種普遍犯罪形式。銀行在進行自身風險評估程序中應充分考慮報告中提及的金融及非金融部門中出現的高洗錢風險的活動，以及可能與之涉及的銀行產品、服務、交易及營銷渠道，并將NRA報告與自身風險評估報告相互結合以得出最為準確的銀行風險水平。如有必要銀行還可將分析結果應用于對客戶賬戶及交易活動的持續性監控。

針對銀行的風險緩釋，金管局要求銀行建立相應的內部政策、程序及管控辦法，使銀行可以對風險進行有效管控。當高風險出現時應采取措施以有效控制并降低風險。銀行風險緩釋能力的主要指標包括識別客戶身份信息及其交易行為變化的能力、合規程度、自動審查與人工審查的協調程度、第三方依賴程度等。金管局還特別強調了銀行高層管理人員的責任與義務。高層管理人員應確保相關措施遵循新加坡金管局及其他監管當局制定的風控要求，并在高風險出現時及時加強風控措施。

客戶盡職調查

客戶盡職調查是反洗錢與反恐怖融資工作的基礎及重點，能否有效地進行客戶盡職調查直接關系到銀行后續的反洗錢工作。新加坡金管局明確指出銀行不得開立或保留匿名或以假名開立的賬戶。在以下情形中銀行應當進行客戶盡職調查：與客戶建立業務關系；為任何未曾與銀行建立業務關系的客戶進行超過20000新元的交易或通過國內電匯方式以及超過1500新元的跨境電匯方式匯出或匯入資金；懷疑客戶行為涉及洗錢或恐怖融資。客戶盡職調查除獲取客戶的基本身份信息外，還需要調查客戶代理人、受益權人、關聯方的基本信息。當客戶是法人或法人結構安排（Legal Arrangement）時，還須對法人團體的所有權結構以及控股超過25%的個體進行詳細了解。銀行對客戶身份信息進行核查的同時還應要求客戶填寫真實性聲明。當多筆交易涉及同一匯款人或收款人時，銀行還應關注這些交易是否被有意拆分以躲避審查。若客戶是擁有無記名股票的公司，銀行應要求當無記名股票發生轉移時應立刻通知銀行。

除一般類型的客戶盡職調查，還存在簡化型及加強型客戶盡職調查。簡化型客戶盡職調查相較于一般類型的客戶盡職調查減少了更新客戶信息的頻率，降低了持續監控的程度。當銀行可以有效控制洗錢與恐怖融資風險使其處于低水平時，可對各類型客戶采取簡化型客戶盡職調查，包括新加坡政府機構、新加坡交易所上市公司、達到國際反洗錢與反恐怖融資標準的境外金融機構等。加強型客戶盡職調查則是針對一些高風險的客戶群體，包括政治公眾人物、NRA報告中指出的高風險群體、任何來自或處于金融行動特別工作組（FATF）特別關注的國家或地區的客戶、所有人結構異常復雜的法人或法人結構安排等。新加坡金管局特別強調了對政治公眾人物的加強型客戶盡職調查，并對政治公眾人物范圍、財富及資金來源調查方法進行了詳細闡述。

可疑交易報告

根據《貪污、毒品交易和其他嚴重犯罪（沒收犯罪收益）法》（CDSA）及《打擊恐怖融資法》（TSOFA）中的規定，銀行應向可疑交易報告辦公室（STRO）提供有關洗錢與恐怖融資的報告，并且制定可以履行相關義務的合理內部政策、程序和控制措施，包括在銀行設立相關信息點以使所有員工可以迅速匯報涉嫌洗錢與恐怖融資的可疑交易，并保留所有交易記錄及與之相關的內部分析和調查結果。除數額異常或過度頻繁的可能涉及洗錢與恐怖融資的交易外，當客戶不愿或拒絕提供銀行要求的信息，并且撤回已提交的建立業務關系或交易申請時，銀行同樣應當謹慎小心客戶是否涉及洗錢與恐怖融資。

可疑交易報告的形式并沒有強制要求，而是由新加坡金管局與可疑交易報告辦公室協商后制定。銀行可在金管局網站上自行下載。為了鼓勵報送，除官方表格形式外，可疑交易報告辦公室還接受其他任何形式的可疑交易報告，但應保證報送信息應盡可能準確與全面。銀行在發現可疑交易的15天內應當完成對其的評估程序以決定是否將可疑交易向辦公室匯報，如有特殊情況需要延期應當提前告知辦公室。銀行可通過可疑交易報告辦公室的在線系統提交可疑交易報告。當可疑交易情節較為嚴重或涉及監管當局正在調查的案件時，銀行還需要通過電話直接聯系可疑交易報告辦公室。

對中國銀行業反洗錢監管的啟示

加快推進反洗錢相關系統建設。中國銀行業金融機構對反洗錢，尤其是反恐怖融資的針對性監測和控制已經展開，但是在中小金融機構中相關系統建設還存在不少局限，特別是在反恐怖融資方面的監管和金融機構的系統化應對方面還存在這樣或那樣的局限。在中小金融機構廣泛推行強大的客戶身份識別系統、大額交易與可疑交易報告系統不僅可以大大減少人工審查的成本，更可以通過全面的對比分類功能提高反洗錢審查的精確度，這不僅是金融機構的重要責任，同樣也需要引起監管機構的重視。

強化反洗錢意識，加強反洗錢培訓。在我國，反洗錢問題已經得到了普遍的關注，但是反恐怖融資工作還處于發展階段，部分銀行管理者對反洗錢的重要性認識不足，一方面沒有認清洗錢與恐怖融資的嚴重性，另一方面又擔心反洗錢審查工作會導致大額客戶的流失。針對普遍缺乏反洗錢意識的問題，有關監管部門以及銀行自身應當采取必要措施加強針對反洗錢的相關培訓，使各級員工和主管認識到反洗錢工作的緊迫性，強化洗錢與恐怖融資風險意識。同時通過培訓提高員工的客戶盡職調查敏感度和可疑交易的分析能力。銀行管理層則應制定切實有效的內部審查機制，賦予反洗錢部門獨立的監督審查權，并對各項業務進行定期核查工作。同時還應制定反洗錢應急機制，以便有可疑交易發生時，銀行可以及時采取相關措施有效防范風險。

強化反洗錢反恐怖融資相關的客戶盡職調查。監管法規有必要借鑒新加坡相關監管機制，根據客戶及其交易類別適當差異化地區別對待客戶盡職調查問題，過于單一的嚴格機制會增加金融機構管理成本，或者過于寬泛的盡職調查監管則使得調查流于形式。對于高風險的客戶或交易應該強化盡職調查的剛性約束機制，明晰金融機構的操作要領，并將相關責任進一步規范和強化。

進一步健全在反洗錢和反恐怖融資方面的風險評估機制。應適當借鑒新加坡金管局的相關安排，強化金融機構全面考慮反洗錢反恐怖融資相關風險因素，包括目標市場與客戶細分、高風險客戶數量、客戶交易金額及數量、地區風險評級、銀行產品及服務的性質、種類及規模，并使用定量及定性分析以得出風險報告。這些因素的評估和分析應在不同類型的金融機構中得到普遍的關注，并應在常態化的監管中得到體現，對于風險評估不足或欠缺的機構應該給與適當懲處。

（作者單位：外交學院經濟學院）