制度軟化、公眾認同對大氣污染治理效率的影響

藍慶新　陳超凡

摘要 大氣污染治理問題受到了政府和公眾的廣泛關注，然而傳統研究并未對政府、公眾行為和大氣污染治理之間的關系予以足夠重視。文章構建了一個制度軟化、公眾認同與大氣污染治理之間的理論模型并提出研究假說，采用SuperSBM模型對我國各省份大氣污染治理效率進行測算，通過構建面板分位數模型對研究假說進行經驗論證，得到以下結論：首先，大氣污染治理效率測算結果表明，研究期內我國大氣污染治理效率的省際格局變化不大，中部地區大氣污染治理效率高于東部和西部地區。其次，全國、中部及西部經驗結論符合研究假說，即財政分權和晉升錦標賽引致的制度軟化對區域大氣污染治理效率具有負向沖擊，公眾認同對大氣污染治理效率有正向影響，且公眾認同在一定程度上可以彌補制度軟化引致的效率下降，但東部經驗與研究假說相反。最后，晉升激勵使得地方政府容易忽視大氣污染治理的供給；環境規制對大氣污染治理效率的影響在條件分位上具有“波特拐點”特征；產業轉型升級的環境效應在東部地區并不明顯，但在中西部地區顯著；技術進步促進大氣污染治理效率提升在全國范圍內顯著；外商投資能通過技術外溢、嚴格的規制標準提升大氣污染治理效率，但目前這種正向影響只存在于東部地區。故需要將環境質量指標及相關要素納入地方政府的政治考評體系、改革和完善我國的財政分稅制體制、引導公民自覺參與和監督大氣污染治理、推進傳統產業發展與現代服務業的有機融合等。

關鍵詞 制度軟化；公眾認同；大氣污染治理效率；SuperSBM模型；分位數回歸

中圖分類號 F062.2 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2015）09-0145-08 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.09.019

隨著我國工業化和城市化的快速發展，大氣污染問題日益突出且呈現出區域性、復合型等新特點。以京津冀為代表的我國東中部地區連續經歷多次重度大氣污染事件，各項指標均嚴重超過二級標準，空氣質量惡化給區域經濟社會的可持續發展帶來了嚴峻挑戰。隨著大氣環境質量對經濟社會發展的剛性約束愈發明顯，涵蓋環境規制在內的政府制度與污染排放問題引起了眾多學者的關注[1-2]。

問題的關鍵在于政府是否有意愿和動機執行環境規制等正式制度來提升環境績效？特別是在中國特色政府治理模式下，經濟上的財政分權和政治上的晉升激勵引發地方政府激烈競爭，地方政府是否還會關注大氣污染等環境問題的治理？一方面，環境聯邦主義認為財政分權監管環境會產生“競次”現象，地方政府無暇顧及長遠、全局利益而選擇放松環境管制標準，導致環境質量下降[3-4]。另一方面，晉升錦標賽是中國官員重要的激勵模式，能夠在一定程度上解釋中國經濟增長的奇跡，但晉升博弈的存在會導致地方政府的預算軟約束，從而引致地方官員對環境、教育及醫療衛生等公共事業的忽視。也就是說，中國式分權和經濟增長的績效考核體制引致地方政府之間展開互攀式競爭[5]，雖然能促進經濟增長卻使得地方政府具有了非完全執行中央環境政策的動機，使得相關制度出現“軟化”現象，導致地方政府對環境治理偏好不斷下降，帶來了環境質量的惡化。李斌、彭星[6]847-855分析了中國特色政府治理模式下制度軟約束對技術進步和中國經濟低碳轉型的影響，研究表明，制度軟化會使政府放松碳減排規制，是工業碳排放增加的重要原因。就環境治理中頗為重要的大氣污染治理而言，由于地方強勢政府引致的制度軟化[7]44，政府對大氣污染治理的供給勢必不足，對大氣污染規制的力度會進一步放松，從而使大氣污染治理流于形式。一些學者研究在地方政府競爭條件下，正式制度的軟化是否可以通過非正式約束來彌補。Qian & Roland[8]的研究強調通過引入“激勵相容”機制，推動 “為增長而競爭”的地方政府決策與居民意愿達成一致，由此體現公眾意愿在環境治理中的重要作用。彭星等[9]分析了文化非正式制度對碳排放的非線性影響，認為文化非正式制度有利于經濟的低碳轉型和綠色發展。

上述分析表明，盡管已經有學者開始關注地方政府行為、文化非正式制度對環境問題的影響，但針對大氣環境問題的研究卻十分稀缺。首先，盡管一些文獻對政府制度、公眾價值觀以及環境問題進行了實證分析，但并沒有深入探究政府行為、公眾行為與環境治理之間的互動機理，因而無法提出嚴密的研究假設；其次，學者們對我國的大氣污染治理問題的研究多停留于對策探討層面，盡管有不少學者對我國區域或行業的環境效率進行測算[10]，但鮮有文獻針對大氣污染治理效率進行研究；最后，在對制度軟化、公眾認同與環境治理的有關經驗研究中，學者們多數采用均值回歸法，不能有效解決因變量的條件分布問題，而準確描述自變量對因變量變化范圍及條件分布的影響能使我們得到更加精確的結論[11]。基于此，本文試圖在現有研究的基礎上進行以下三方面的拓展：第一，構建制度軟化、公眾認同與大氣污染治理效率之間的理論模型，在此基礎上提出研究假說；第二，采用SuperSBM方法測度在規模報酬可變下我國各省份大氣污染治理效率，妥善解決傳統效率測度中投入產出變量的松弛性問題；第三，建立面板分位數回歸模型對核心假說進行檢驗，彌補相關經驗研究的空白與不足。

1 理論模型及研究假說

借鑒李斌、彭星[6]的研究思想，假設有三類經濟行為主體：中央政府、地方政府、以及S個同質的社會公眾。中央政府對地方政府擁有絕對權威，對地方官員的政績考核及晉升起主導作用，但中央政府本身并不參與博弈。地方政府在財政分權體制下對地方經濟發展有充分的控制力與決策權。假設中央政府對地方政府的考察主要有經濟績效、環境績效等指標，但由于短期內中央政府不能察知地方政府對環境質量改善所做的努力，因而只能以地方GDP作為對地方官員考察的主要手段，引發地方政府之間的晉升錦標賽。社會公眾的效用水平不僅取決于自身的經濟利益，也取決于參與大氣污染治理而產生的滿足感。設定全社會減少大氣污染排放的總數量為D=Dv+Dz，其中政府進行大氣污染治理減少的排放數量為Dv，公眾出于社會認同而減少大氣污染排放數量為Dz。

首先，考慮地方政府的大氣污染治理行為。假設地方政府可支配的投資總量為1，且地方政府只存在經濟增長和大氣污染治理兩個目標，其分別將份額1-λ用于經濟增長和份額λ用于大氣污染治理。由此構建地方政府的收益函數式（1）。

在財政分權的晉升激勵模式下，地方政府認為用于經濟增長的投資收益δ12是可以預期的，而用于大氣污染治理的投資δ22收益則是不可預期的，甚至在極端條件下，大氣污染治理投資的不確定性趨于無窮大即δ22→∞，此時，地方政府會將所有的投資用于經濟增長，而用于治理大氣污染的投資趨于零，見式（8）。由于地方政府需要參與激烈地競爭博弈，且大氣污染治理收益的不確定性是明顯的，則保證經濟投資收益的最大化而放棄大氣污染治理將是優選。而中央政府由于在短期內無法察覺與評估地方政府的大氣污染治理成效，故只好選擇默認地方政府追求短期經濟利益的行為，從而產生制度軟化。在制度軟化下，地方政府將各類資源用于經濟發展，忽視甚至放棄對大氣污染的治理。

λ=limδ22→∞（κα2β2δ12+β-αβ2）κ（α2β2δ12+δ22）→0（8）

如果假設地方政府自身不實現大氣污染治理投資的收益，而是將其要求獲得的污染治理投資收益以大氣污染規制的形式轉移給當地企業，由企業實現大氣污染治理的目標。設定大氣污染規制ER=ER（λ/β），且ER′>0，即地方政府以期獲得越高的大氣污染治理收益，其對企業施加的規制力度就越強。當企業面臨地方政府嚴苛的大氣污染規制時，用于大氣污染治理的投資支出增加，污染物排放減少。但由于制度軟化的存在，造成大氣污染治理的投資量λ不斷下降，由于ER′>0，則ER不斷減小。因此，制度軟化使得地方政府對大氣污染治理漠不關心，從而放松環境規制標準以發展本地企業。結合以上分析，提出本文研究的核心假說1。

假說1：在財政分權體制下，地方政府展開激烈地晉升錦標賽，且中央政府對地方政府治理大氣污染短期內不可察知，由此產生制度軟化。制度軟化使得地方政府具有非完全執行中央政府加強大氣污染治理的動機，同時制度軟化使得地方政府放松大氣污染規制標準，從而使企業大氣污染物排放量增加。制度軟化將使大氣污染治理效率下降。

其次，我們分析公眾認同對大氣污染治理的影響，并假設社會公眾的勞動供給及收入水平為外生變量，得到同質社會公眾的效用函數為（9）。

假說2：社會公眾對大氣污染治理的認同感越強，其參與感就越強，愿意付出的努力就越多。即公眾認同有利于減少大氣污染排放，并在一定程度上可以彌補由于制度軟化造成的地方政府大氣污染治理供給的不足，提高大氣污染治理的效率。

2 基于SuperSBM模型的大氣污染治理效率測算

2.1 指標與數據

SuperSBM是在SBM模型基礎上拓展而來的，模型允許效率值大于或等于1，既克服了傳統包絡分析的缺陷，又進一步解決了有效單元之間的排序及差別比較問題。本文利用SuperSBM模型對大氣污染治理效率進行測算。首先，需要選擇合適的投入和產出指標，以準確反映大氣污染治理的特征。本文選取廢氣治理設施數作為大氣污染治理固定資產投入的表征指標，該指標間接反映了歷年大氣污染治理投資在當年發揮作用的固定資產存量；選取廢氣治理運行費用作為大氣污染治理中人力物力投入的代理指標，該指標包括人員工資以及治理廢氣的相關費用，能夠反映出大氣污染治理中流動要素的投入情況。同時，大氣污染治理效果直接體現為大氣污染物的去除量，因此，選擇二氧化硫去除量、煙塵去除量、粉塵去除量三個指標作為該系統的產出要素。基于數據的可得性及完整性，數據樣本為2002-2011年中國30個省級單位（不含西藏、港澳臺）。相關統計數據來自各年份《中國統計年鑒》、《中國環境統計年鑒》、《中國環境年鑒》以及各省市有關統計年鑒。

2.2 測度結果與分析

考慮到大氣污染治理過程中的邊際成本遞增現象，故利用SuperSBM模型，測算基于規模報酬可變情況下我國各省份2002-2011年的大氣污染治理效率值，在此基礎上繪制效率均值圖1。

根據圖1，從省際維度來看，2002-2011年，各地區大氣污染治理效率呈現出較大的差異性，海南、江西、吉林等省份大氣污染治理效率相對較高，而川渝、北京、天津等省份大氣污染治理效率相對較低。從大氣污染治理的區域維度來看，中部地區平均治理效率最高，東部次之，西部最后。究其原因在于：就東部而言，伴隨著工業化及城市化的高速發展，資源、能源消耗量巨大，大氣污染物排放集中，排放量巨大的一次污染物在城市間輸送、轉化、疊加、耦合，大氣環境形勢進一步惡化。而且，東部地區雖然對大氣污染治理投入了較多的資金與設備，但由于經濟增長與環境治理目標很難協調統一，導致對大氣污染治理資金與設備的使用效率較低；就中部區域而言，“十一五”以來，中部大氣污染治理效率保持穩定的上升態勢。由于各省市不斷加強大氣污染治理的資金與設備投入，在中央鼓勵和地方聯控下，紛紛轉變傳統產業發展模式，探尋清潔化、綠色化增長道路，使得大氣污染物排放減少。同時，中部地區大氣污染物相對單一，以工業廢氣排放為主，去除和治理較易，因此大氣污染治理效率有了顯著提升；西部地區經濟發展水平較為落后，大氣污染治理效率低下主要與地方政府的投入不足有關，但甘肅、內蒙古、貴州等省份由于近年來重視經濟結構轉型，推進資源的集約高效利用，在大氣污染治理中取得了顯著成效。

3 制度軟約束、公眾認同對大氣污染治理效率影響研究

3.1 分位數回歸模型設定

分位數回歸是一種基于因變量y的條件分布來擬合自變量x的線性函數回歸法，是對OLS均值回歸的拓展。運用分位數回歸，我們能更好地考察在條件分布的不同位置上，制度軟化對大氣污染治理效率的影響方向及影響程度。基于此，本文建立的實證模型如（13）。

3.2 數據與變量

根據本文實證研究采用的面板分位數模型，選取中國30個省（自治區、直轄市）2002-2011年的樣本數據進行經驗估計，西藏由于數據資料缺失嚴重，故未納入樣本范疇。面板分位數回歸模型涉及到的主要變量有：

（1）大氣污染治理效率（zlxl）。采用前文SuperSBM估算出的大氣污染治理效率值作為分位數回歸的被解釋變量。

（2）制度軟化（sys）。在實際研究中，由于無法直接獲得制度軟化的數據，故需要尋找合適的代理變量綜合反映各省市的制度軟化現象。根據本文的數理推導，由于在財政分權體制下，地方政府存在激烈地晉升博弈，導致在大氣污染治理實際執行過程中出現了制度軟化。基于此，本文選擇地方政府強勢程度的綜合指標作為制度軟化的代理變量，即地方政府越強勢，越有可能產生制度軟化[7]。鑒于大多數學者在研究政府強勢問題時已廣泛運用《中國市場化指數》[12]，且市場化是形成地方政府“競次”的重要原因之一，故本文使用該指數中“市場分配經濟資源的比重”、“減少政府對企業的干預程度”、“價格由市場決定的程度”、“減少商品地方保護”、“要素市場發育程度”五大指數衡量地方政府的強勢程度。在此基礎上，采用平均增幅法將原始數據進行擴展，并構建反向指標與制度軟化直接掛鉤，最終通過熵權法將五大指數合并為一個綜合指數。

（3）公眾認同（gzrt）。本文重點關注的是公眾對大氣污染治理的參與行動，即如果公眾對大氣污染治理的參與動機越強，履行的監督職能越多，說明公眾認同感越強。基于數據的可得性，本文選取環境污染來信數中大氣污染問題的來信，以及環境污染來訪人次中大氣污染問題的來訪人次兩個指標作為衡量公眾認同的代理變量，同樣采用熵權法構建公眾認同的綜合指標。

（4）控制變量。jsjl代表晉升激勵，采用GDP增長率作為代理變量；rz代表環境規制，選擇各省份廢氣治理投資額作為代理變量；inr代表產業升級，關于產業升級的測度，構建產業結構升級綜合系數：inr=y1·1+y2·2+y3·3，1≤inr≤3，該指數分別體現一、二、三產業在總產值中所占的比重，系數值越大，說明產業結構越優化；js代表技術進步，采用各省市R&D研發經費來衡量；ws代表外商投資，采用各省份外商直接投資額作為代理變量。

3.3 估計結果與分析

為驗證本文的核心假說，根據分位數回歸模型（13），在0.01-0.99之間設置9個主要分位點，得到在大氣污染治理效率的不同分位上，制度軟化對其產生的影響。同時，采用bootstrap重復抽樣技術，在每個分位進行回歸時均進行100次重復抽樣，增強估計、推斷效能。由此，得到全樣本、東中西部分位數回歸結果，見表1、表2。

表1顯示，就全國而言，制度軟化的分位數系數呈負向顯著，且在大氣污染治理效率的9個分位點上，系數絕對值呈上升趨勢，說明制度軟化對大氣污染治理效率的影響存在穩定的負向沖擊。這與研究假說1相符，即在財政分權模式下，地方強勢政府之間進行激烈地晉升博弈，對中央政府大氣污染治理目標具有非完全執行動機，對大氣污染治理持消極態度，通過放松大氣污染管制和“向底線賽跑”效應引致制度軟化，從而既無法高效利用治污資源，又難以采取嚴格規制標準減少污染排放，進而降低大氣污染治理效率。公眾認同系數值在分位點上正向顯著，且具有“螺旋式”上升的態勢，可見公眾對大氣污染治理的強烈參與感，能夠形成一種良好的社會反饋效應，對大氣污染治理效率起到正向推動。同時，我們關注到公眾認同的系數絕對值比制度軟化大，在一定程度上說明公眾對大氣污染治理的關注引起的治理效率提升能夠彌補制度軟化引致的治理效率下降，即二者相互作用的“凈效益”為正，驗證了研究假說2。同時，大氣污染治理效率受到多種因素的作用，特別是以下幾點：

①晉升激勵（jsjl）系數值均不顯著，進一步說明在我國垂直型政治體制下，地方政府熱衷于“為增長而競爭”，諸如大氣污染治理等項目的投資大且見效較慢，難以實現與GDP的有效對接，因而被地方長期忽視。②環境規制（rz）對大氣污染治理效率的影響在分位點上由正轉負，一方面說明政府對大氣污染的規制能夠刺激出企業的“創新補償效應”，從而實現有效的減排；另一方面，在條件分布的后期環境規制的影響為負，原因在于地方政府對大氣污染治理資金、設備的投入缺乏持續性和穩定性，形成了不少大氣污染治理的形象工程。③產業升級（inr）對大氣污染治理效率的提升并不顯著，說明當前我國產業結構升級的環境效應并不明顯，④技術進步（js）的系數值表現為負向沖擊，并在第6個分位上轉為正向沖擊。說明政府、企業對大氣污染治理技術的研發和投入剛開始可能產生一定的成本開支，但到后期這種成本的損失將會被由技術進步帶來的治理效率的提升所彌補。⑤外商投資（ws）系數總體而言也呈現出由負向正的演變過程。一方面，地方政府為了吸引更多的外資流入，往往放松環境規制的標準，更多地從事“骯臟行業”的生產。另一方面，隨著中國引資質量的不斷提升，先進外資企業在地方所推行的國際環保標準能夠促進環保技術的發展，產生污染“暈輪效應”，從而實現大氣污染治理效率的提升。

在全樣本分析的基礎上，我們探討東部、中部、西部區域層面的分位數回歸結果。從表2分位數系數來看，東部地區核心變量sys、gzrt對大氣污染治理效率的影響并不支持研究假說，中部和西部地區分位數回歸結果支持研究假說。東部地區與假說相反的根源在于，東部沿海省市是我國經濟驅動的先行力量，財政分權體制發揮的積極作用要大于欠發達的中西部地區。同時，中央對地方尤其是對東部經濟發達省份的考核指標逐漸納入了環境績效等因素，因而東部執行中央大氣污染治理政策具有更強烈的動機，在多種因素綜合之下，大氣污染治理效率有一定的提升。相較于東部地區，中西部地區財政實力明顯落后，因而追逐經濟效益而產生的晉升錦標賽更為激烈，制度軟化引致的大氣污染治理供給下降問題更為突出，中部和西部地區普遍存在排斥執行大氣污染治理政策的動機，從而使得大氣污染治理效率下降。

與此同時，東部地區的社會公眾對大氣污染問題的關注度和參與度是較高的，但由于高度工業化和城市化發展，大氣污染治理存在固有難題，加之新問題疊加，治理效果長期以來并不顯著，因而社會公眾的參與大都表現為“事后反饋”，決策的主體依然是地方強勢政府，故不能對大氣污染治理起到有效地促進。中西部地區大氣污染治理問題相對單一，治理難度相對較低，因而社會公眾的參與和監督能夠較快地轉變為地方政府的治理行動，在政府目標和社會目標達成有效統一時，就能夠較快地增加治理投入和落實治理行動，并在一定程度上彌補制度軟化的負面影響，對大氣污染治理效率的提升起到關鍵作用。

4 主要結論及政策啟示

本文得出的主要結論及政策啟示如下：

（1）總體而言，我國大氣污染治理效率呈現出不同的省際變化格局，中部大氣污染治理效率最高，東部次之，西部最后。其中，京津冀、上海等省市治理效率較低，而海南、江西、吉林等省市在大氣污染治理中表現不俗。為了進一步提高我國大氣污染治理效率，東部地區應當更加重視提升大氣污染治理資金和設備的使用效率。同時，東部各省份之間應進一步完善區域大氣污染治理的聯防聯控機制，建立區域統一的大氣污染防治法規、產業準入標準及污染監控網絡等方式，形成聯防聯控合力。對中西部地區而言，政府需要進一步加強對大氣污染治理的資金、基礎設施、技術、人才等方面的投入，推廣及普及大氣污染治理的關鍵、適用技術和成果，實現生產和產出過程的清潔化與綠色化。

（2）就全國而言，財政分權及晉升博弈下的地方強勢政府具有非完全執行中央大氣污染治理政策的動機從而引致制度軟化，制度軟化對大氣污染治理效率的影響具有負向沖擊。公眾認同表現為一種文化非正式制度的影響，且在一定程度上能夠彌補制度軟化引致的治理效率下降。分地域而言，中部及西部經驗結論符合研究假說，但東部經驗與研究假說相反。以上的研究結論對我國如何規避制度軟化以實現大氣污染治理效率的提升具有一定的政策啟示：首先，改革與完善地方政府的政治晉升考評體系，由較為單一的經濟增長指標變成更具綜合性的指標體系，特別需要將環境指標及相關要素納入到考評范疇，而作為綠色發展重要指標之一的大氣環境指標更應當在政府考核獎懲體系中占據重要的份額。其次，進一步改革和完善我國的財政分稅制體制。地方財權與事權的不統一無法保障地方政府在晉升博弈之下有余力提供事關民生的大氣污染治理公共服務。因此，要進一步加大對基層地方政府的轉移支付力度并形成規范化、透明化管理，同時精簡財政級次，構建一個具有自律機制的能有效運行的基層財政體制。第三，引導公民自覺參與和監督大氣污染治理行動。公眾認同的樹立，可從自身做起，培養正確、環保的生活消費模式，同時充分發揮監督職能，聯合社會媒體積極宣傳與披露區域大氣污染治理的成績與不足，形成公眾對政府、企業履行職能的多向反饋機制。第四，對東部地區而言，應當注重利用現代的科技與管理手段，努力提升大氣污染治理各項資源的使用效率。針對大氣污染治理的固有難題，要妥善解決好產業轉移過程中承接地污染“回流”問題。要在充分尊重公眾意愿的基礎上，切實履行大氣污染治理職能。對于中西部地區來說，特別是中部的能源資源大省，盡管政府治理投入的增加帶來了一定的成效，但仍然存在晉升錦標賽之下的制度軟化問題，因此要通過政府考核模式和財政分權體制的改革以進一步減少制度軟化的負面影響，也需要政府對綠色環保項目給予更多的支持。

（3）基于各控制變量影響大氣污染治理效率的分位數回歸結果，我們可以得到以下幾點啟示：首先，進一步健全和完善環境規制體系。應當進一步提高政府環境規制的強度，刺激企業在治污技術和生產技術中實現創新，還應針對不同地區、不同行業發展的實際，制定差異化的，合理的、動態的環境規制標準。東部地區應當更多地利用市場化激勵與規制手段，采用環境稅、排污權交易、環境補貼等形式，更好地誘導企業主動承擔污染減排責任。中西部應當注意行業發展的實際，制定不同的行業規制標準。第二，積極發展現代服務業，推進傳統產業與現代服務業的有機融合。傳統產業在現代服務業的助推下通過管理、技術、生產方法、產出目標等方面創新與升級，能有效促進污染排放的減少并實現生產與產出的高效化、清潔化、綠色化，進而實現大氣污染治理效率的提升。第三，加強政府對大氣污染治理技術研發的投入，并注重引資質量的提升。要進一步增強我國大氣污染治理自主研發技術能力，引導和鼓勵政府與私人資本共同進入大氣污染治理技術的研發領域。同時吸收和借鑒國外企業在治理大氣污染過程中的先進技術成果、管理經驗、環保標準，并加以內化吸收，形成對我國大氣環境保護的有利力量。對于中西部而言，要特別注重提升引資質量，避免“污染型”項目的引進，更多地利用技術溢出效應和效仿國外先進的污染治理措施，以提高大氣污染治理效率。

（編輯：田 紅）

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