環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法如何鏈接？

文｜何愛群

環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法如何鏈接？

文｜何愛群

當前環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接中存在的問題如何解決？環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法如何實現(xiàn)全面聯(lián)動？

環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接存在的問題

在基層環(huán)境執(zhí)法實踐中，環(huán)保部門與公安司法機關在涉及行政執(zhí)法與刑事司法銜接方面存在多方面的問題和不足，主要表現(xiàn)在“準”和“快”兩個方面：有的移送不夠準，導致后續(xù)銜接不夠快；有的聯(lián)動不夠快，導致線索成不了案，更談不上準。究其因素，主要有以下幾個方面：

缺乏統(tǒng)一的信息共享平臺

信息是決策的基礎。當前，行政執(zhí)法機關與刑事司法機關各自獨立執(zhí)法，相互之間沒有案件信息共享的平臺，也沒有行政處罰案件必須報司法機關備案的法律規(guī)定，有一些部委可能有相關備案的要求，但是只是規(guī)范性文件的要求，不是法定義務。沒有共享信息，司法機關對行政執(zhí)法狀況沒有全面準確地把握，不便于高效開展法律監(jiān)督。

缺乏規(guī)范的移送條件判斷標準

國務院《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》及環(huán)保部、公安部聯(lián)合發(fā)文中對移送條件都表述為“涉嫌構成犯罪，依法需要追究刑事責任”。但即便在司法機關內部，有時對一個案件是否符合立案標準往往會有不同意見。在行政機關與司法機關之間，對是否構成犯罪的認定，自然也難免會產生分歧。在實踐中，會導致一個要移，一個不收的情形出現(xiàn)。同時，對移送文書、證據(jù)材料的具體要求往往也不一致，這也會影響銜接工作效率。

缺乏規(guī)范的證據(jù)確認轉換規(guī)則

在實踐中影響兩法銜接效率的一個重要問題，是行政執(zhí)法中收集的證據(jù)的法律地位及證明規(guī)則問題。《中華人民共和國刑事訴訟法》第五十二條規(guī)定“行政機關在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。”其中明確“物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)”可以在刑事訴訟中作為證據(jù)使用，對其他調查筆錄、現(xiàn)場檢查筆錄等沒有明確列入“可以作為證據(jù)”的范圍。對行政執(zhí)法過程中形成的證據(jù)，哪些能夠直接確認，哪些需要轉換，哪些需要重新調查取證，實踐中的作法不規(guī)范、不統(tǒng)一，有時也影響案件移送效率。這其中，還涉及到專門的鑒定、檢測問題。辦理環(huán)境污染刑事案件，常常涉及污染物認定、損失評估等專門性問題，需要由司法鑒定機構出具鑒定意見。但是，目前具有環(huán)境污染鑒定資質的機構很少，費用較高，時間成本也很高，難以滿足辦案實踐需求。在“兩高”司法解釋中，要求在涉嫌環(huán)境污染犯罪案件移送工作中，對縣級以上環(huán)境保護部門及其所屬監(jiān)測機構出具的監(jiān)測數(shù)據(jù)，需要經(jīng)省級以上環(huán)境保護部門認可，才能作為證據(jù)使用。而這種要求，在實踐中只是程序審查，意義不大，且影響了工作效率和基層工作積極性。2014年10月份，環(huán)保部對環(huán)境污染損害推薦了12個鑒定評估機構，嚴格來說，這些機構仍然不具備法律意義上的司法鑒定資質，同時其數(shù)量也不能滿足現(xiàn)實需要。

缺乏高效的聯(lián)動協(xié)調機制

當前，對事實清楚、危害嚴重的案件移送不存在爭議。但是面對有些案情尚不清楚、而又事態(tài)緊急、或者證據(jù)容易滅失等情況，需要聯(lián)合行動的情形，卻沒有一個規(guī)范的高效的聯(lián)動機制。尤其是在一些非專業(yè)人員表面上看不出緊迫事態(tài)、卻蘊含潛在隱患的情形下，行政機關需要司法機關聯(lián)合行動，控制相關嫌疑人、固定證據(jù)、制止事態(tài)擴大時，司法機關可能不理解，覺得沒必要，配合稍有遲緩，可能會導致一些線索無法成案。現(xiàn)在一些部門之間建立了一些協(xié)調機制，比如湖北省要求在公檢法和環(huán)保部門之間建立聯(lián)席會議制度，由環(huán)保部門作為召集單位推進兩法銜接。筆者認為，根據(jù)環(huán)保部門在政府組成部門中地位和影響，不足以擔負起相關的組織、協(xié)調、督辦、通報等職責，不能很好地推動這項工作。

推進環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接的建議

建立完善統(tǒng)一的信息共享平臺

逐步推行案件網(wǎng)上信息共享。現(xiàn)在檢察機關已經(jīng)在牽頭建立相關信息平臺。我們認為，此舉有利于司法機關掌握行政執(zhí)法的動態(tài)信息，分析相關問題和規(guī)律，加強對行政執(zhí)法工作的法律監(jiān)督，為“兩法”銜接工作打下堅實的基礎。今后還應當逐步推行案件網(wǎng)上移送、網(wǎng)上回復，提高效率。

細化移送條件判斷標準

需要從法規(guī)層面或者司法解釋層面進一步細化明確案件移送標準和判斷原則。從實踐需要看，標準應當明確，但不宜過于嚴格，有利于提高工作效率，打擊違法犯罪。有些案件，移送之后，經(jīng)過調查如果不符合立案條件，可以不立案，說明情況即可。但是，如果移送條件過于嚴苛，過于繁瑣，往往難以把握，且分歧較多，則不利于鼓勵行政執(zhí)法機關移送積極性，不利于提高工作效率，不利于打擊違法犯罪。

規(guī)范證據(jù)確認轉換規(guī)則

建議應當通過法規(guī)形式或者司法解釋形式明確賦予行政執(zhí)法機關依法獲取證據(jù)材料的刑事訴訟法律地位，分別分類予以直接確認或者轉換確認，對少量關鍵證據(jù)才需要重新調查取證。對于物證、書證、視聽資料等證據(jù)，由行政執(zhí)法機關依法提取的，經(jīng)審核后應當可以作為刑事訴訟證據(jù)。對于行政執(zhí)法機關在執(zhí)法過程中制作的調查、詢問筆錄，勘驗檢查筆錄，原則上要求司法人員重新調查或收集，但因客觀原因無法重新取證的，經(jīng)偵查機關查證其符合證據(jù)的合法性、真實性、相關性原則的，也可以作為刑事訴訟的證據(jù)。對于行政法機關出具的鑒定結論等，符合鑒定法定程序規(guī)則的，可以提交司法機關作為證據(jù)材料使用。同時，建議對環(huán)境檢測、環(huán)境損害鑒定評估機構參照司法鑒定機構改革的做法，逐步納入司法鑒定機構范圍，之后，其檢測、鑒定結果可直接作為刑事訴訟證據(jù)。

健全完善高效的聯(lián)動協(xié)調機制

一是要建立運轉有效的聯(lián)席會議制度。但這個聯(lián)席會議制度應當由權威部門牽頭，比如檢察機關或者政法委、政府法制辦牽頭，不能由環(huán)保部門牽頭。聯(lián)席會議定期通報情況，研究問題，會商決策。二是要建立特殊情形、重大案件的聯(lián)動機制。在出現(xiàn)突發(fā)事件時，自然需要快速聯(lián)動。在出現(xiàn)一些由于行政機關執(zhí)法手段、能力限制不能及時查清案情、固定證據(jù)而又可能存在涉嫌犯罪的案件時，公安等司法機關能夠積極參加，聯(lián)合行動，有利于迅速查清案情，固定證據(jù)，采取必要措施制止犯罪，防止損失擴大。三是要在司法機關組建專門機構，專司查辦資源環(huán)境犯罪案件。比如，在公安機關，如果沒有專門機構承辦此類案件，簡單由屬地派出所或者刑警中隊管轄，可能由于各地認識不一、標準不一，導致工作銜接不暢。有了專門機構和人員，便于環(huán)境執(zhí)法機關與他們直接對接，互相交流，互相學習，有利于提高各自專業(yè)水平，提高兩法銜接的實效。

此外，在實踐中，環(huán)境執(zhí)法人員常常相對缺乏刑事法律知識，在識別罪與非罪、證據(jù)的收集、鑒定及保全等方面經(jīng)驗不足。而刑事偵查人員往往缺乏環(huán)保執(zhí)法領域的專業(yè)知識和能力，有必要通過適當?shù)姆绞剑_展一些聯(lián)合培訓，典型案件剖析、研討等，互相學習，共同提高相關法律素養(yǎng)和實務技能。

（作者系湖北省襄陽市環(huán)保局副局長）