新常態(tài)下基層環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管實踐與思考

文｜方燦芬

新常態(tài)下基層環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管實踐與思考

文｜方燦芬

新常態(tài)下，基層環(huán)保工作面臨巨大的壓力，包括平衡環(huán)境與發(fā)展的壓力、社會輿論的壓力、行政責任追究的壓力等等。

當前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新常態(tài)，環(huán)境保護工作面臨新常態(tài)的機遇和挑戰(zhàn)。新常態(tài)下，環(huán)保優(yōu)先理念成為新的主流意識，群眾環(huán)境期待成為新的民生訴求，環(huán)境質(zhì)量考核成為新的業(yè)績要求，權(quán)責法定成為新的環(huán)保管理規(guī)則。

東莞環(huán)保執(zhí)法現(xiàn)狀

東莞市位于廣東省珠江三角洲核心區(qū)域，位于廣州、深圳經(jīng)濟走廊中間。改革開放以來，東莞從一個農(nóng)業(yè)縣以發(fā)展“三來一補”經(jīng)濟起步，用超常規(guī)速度完成工業(yè)化、城市化過程，2014年全市GDP達5881.12億元，工商登記經(jīng)濟體62.93萬個，工業(yè)企業(yè)總數(shù)超過3萬家，全市常住人口834.3萬（戶籍人口191.4萬）。同時，東莞市有著獨特的行政架構(gòu)——以地級市政府直接管轄鎮(zhèn)（街道），全市共有32個鎮(zhèn)（街道）、2個園區(qū)。該市以工業(yè)制造業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、以勞動密集型為主的產(chǎn)業(yè)特征、以燃煤為主的能源結(jié)構(gòu)，環(huán)境依賴性強，按照萬元GDP排放強度計算，2014年二氧化硫、氮氧化物、化學需氧量、氨氮四項主要污染物排放強度在珠江三角洲中排名第一，給環(huán)境監(jiān)管帶來巨大壓力。

近年來，隨著環(huán)境質(zhì)量改善的壓力不斷加大，東莞市全面加強了環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管力度。一是下放執(zhí)法權(quán)限。東莞是我國典型的地級市直轄鎮(zhèn)（街道）的行政架構(gòu)，為解決鎮(zhèn)級環(huán)保部門執(zhí)法資格問題，采取了授權(quán)、委托等方式，賦予鎮(zhèn)級環(huán)保部門以縣級環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)限，有效提升執(zhí)法監(jiān)察能力。二是健全執(zhí)法機制。先后建立了市鎮(zhèn)分級監(jiān)管制度、村級環(huán)保協(xié)管員制度、差別化環(huán)境監(jiān)管機制、監(jiān)測與監(jiān)察聯(lián)動機制、跨區(qū)域交叉執(zhí)法制度、全員執(zhí)法制度、企業(yè)約談制度、掛牌督辦制度、環(huán)境監(jiān)管臺賬管理制度、環(huán)境監(jiān)察網(wǎng)格化管理制度、環(huán)境監(jiān)察稽查制度等，進一步集中強化執(zhí)法力量，全面構(gòu)建“監(jiān)管無死角，違法必懲處”的環(huán)保監(jiān)管體系。三是提升科技水平。先后建成覆蓋341家重點污染源的環(huán)保在線監(jiān)控（監(jiān)測）網(wǎng)絡(luò)，建成覆蓋重點區(qū)域、路段的黑煙囪視頻監(jiān)控系統(tǒng)，建成覆蓋主城區(qū)的黃標車抓拍系統(tǒng)、移動黃標車遠程監(jiān)測執(zhí)法系統(tǒng)，建成環(huán)保移動執(zhí)法信息系統(tǒng)，以先進科技手段提高執(zhí)法效能。四是重點專項治理。近3年來，先后組織開展了28次環(huán)保專項動，整治范圍包括：電鍍行業(yè)、造紙行業(yè)、漂染行業(yè)、洗水印花行業(yè)、鉛蓄電池行業(yè)、化工行業(yè)、小型重污染鍋爐排放源、揮發(fā)性有機物排放源、臭氧排放源等等，建立產(chǎn)業(yè)集群檔案，全覆蓋進行達標整治。五是創(chuàng)新執(zhí)法方式。以造紙、電鍍、漂染等重點污染行業(yè)為試點，推行環(huán)保核查方式創(chuàng)新，通過核查企業(yè)臺賬，采取物料、能量、水量等衡算方法，全面核實企業(yè)的排污狀況，對企業(yè)環(huán)保管理制度及落實情況進行全面檢查，切實從過去對企業(yè)生產(chǎn)設(shè)備狀況的監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閷ζ髽I(yè)排污總量、排污因子和達標排放的全面監(jiān)管。同時，大力推行服務(wù)型監(jiān)管，采取剛?cè)峤Y(jié)合的措施，對企業(yè)未構(gòu)成違法的不規(guī)范行為，通過行政輔導措施幫助企業(yè)全面整改，實行環(huán)保干部“信訪包案”“掛鉤聯(lián)系企業(yè)”等措施，全面強化環(huán)保服務(wù)職能，促企業(yè)環(huán)保守法水平提高，進一步增強“環(huán)保為民”宗旨觀念。

通過一系列的強化環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管措施，環(huán)境保護工作取得明顯成效。一是環(huán)境質(zhì)量明顯改善提高。2015年1～8月，全市飲用水水源保持安全，水質(zhì)良好。主要江河和跨市河流總體平穩(wěn)，水質(zhì)類別保持不變。空氣質(zhì)量進一步改善，各項大氣污染物濃度均有明顯降低，根據(jù)全國74個重點城市空氣質(zhì)量月報，東莞市按月排名在7～18名之間居全國上游，在珠三角排名3～7名之間居中游水平，全市空氣質(zhì)量達標天數(shù)比例為85.5%，較上年同期上升了11.3個百分點。二是環(huán)保違法行為得到震懾。2015年1～7月，全市環(huán)保部門出動執(zhí)法人員58015人次，累計檢查企業(yè)24785家次，發(fā)出行政命令2197宗，申請法院強制執(zhí)行987宗，處罰環(huán)境違法行為2643宗、罰款8984萬元，向公安機關(guān)移送涉嫌環(huán)境違法犯罪案件23宗。環(huán)境違法行為得到有效打擊，較好地保障了社會公平秩序、維護了群眾環(huán)境權(quán)益。三是社會環(huán)保共識得到強化。近年來，東莞市全市每年接受群眾環(huán)境投訴均超過1.6萬宗，當年信訪辦結(jié)率均超過96%，群眾監(jiān)督已成為環(huán)保執(zhí)法最重要的能力補充。同時，社會、媒體等對環(huán)保工作的理解支持也在不斷提高，群眾環(huán)保意識不斷強化，關(guān)注環(huán)保日益成為社會民眾的自覺行動。

基層環(huán)保執(zhí)法面臨的主要困難和問題

隨著新《環(huán)境保護法》的全面實施，環(huán)保執(zhí)法手段得到全面強化，特別是按日計罰、查封扣押、行政拘留、企業(yè)環(huán)境信息公開等工作規(guī)范的出臺，基層依法行政工作進一步得到規(guī)范和強化。同時，《生態(tài)文明體制改革總體方案》、《加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》、《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》等頂層設(shè)計的出臺，將進一步保障基層環(huán)保執(zhí)法工作。但是，法律法規(guī)和政策制度的落實仍然需要時間和過程，基層環(huán)保執(zhí)法仍然面臨的不少現(xiàn)實問題和困難。

環(huán)保“黨政同責”機制有待進一步落實。在現(xiàn)實中，地方基層政府平衡環(huán)保與發(fā)展關(guān)系時，沒有真正樹立“環(huán)保優(yōu)先”觀念，重發(fā)展輕環(huán)保仍有不同程度存在。由于基層政府財政資金相對緊張，大都將有限的資金投入到更能體現(xiàn)政績形象的項目，對環(huán)保等社會效益項目投入熱情不高，影響環(huán)保能力建設(shè)的投入。同時，基層政府環(huán)境保護“黨政同責”機制未全面落實，環(huán)保危機意識不夠強，對基層環(huán)保執(zhí)法的重視程度不夠，給環(huán)保執(zhí)法工作帶來困擾。

環(huán)保執(zhí)法的法律支撐有待進一步完善。新修訂的《環(huán)保法》對企業(yè)排污主體所需履行的環(huán)保責任和義務(wù)規(guī)定不夠明確，包括企業(yè)環(huán)保內(nèi)控制度、環(huán)保崗位責任制度、環(huán)保應(yīng)急管理、環(huán)境風險防范、環(huán)保臺賬、排污申報等，基層環(huán)保部門缺乏強制企業(yè)履行的法律依據(jù)。排污許可管理、在線監(jiān)測數(shù)據(jù)作為行政處罰依據(jù)等，雖有法律規(guī)定但缺乏統(tǒng)一規(guī)范的實施細則，部分重點行業(yè)的揮發(fā)性有機物、臭氣等沒有國家統(tǒng)一的排放標準等，對基層環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管帶來影響。再如，國家強力推進黃標車淘汰，但強制淘汰黃標車、對超標排放車輛的強制維修等法律依據(jù)仍顯不足，導致I/M制度難以執(zhí)行、黃標車淘汰難度大。

環(huán)保執(zhí)法的獨立性有待進一步強化。基層環(huán)保執(zhí)法人員少、裝備差，有的地方甚至沒有將環(huán)保執(zhí)法車輛納入公車改革的保留范圍，難以滿足正常執(zhí)法監(jiān)管需要。環(huán)保執(zhí)法管理仍然存在“九龍治水”的窘?jīng)r，環(huán)保、水務(wù)、城管、農(nóng)業(yè)等部門存在條塊分割、職能交叉的情況，不少基層政府在推進大部制改革過程中，沒有很好地統(tǒng)籌強化環(huán)保職能，環(huán)保執(zhí)法的獨立性反而弱化。“環(huán)保警察”未普遍設(shè)立，公安機關(guān)的環(huán)境犯罪偵查職能仍然沒有得到強化，環(huán)境犯罪打擊力度仍然較弱。

環(huán)保監(jiān)管責任有待進一步厘清。不能忽視的是，新修訂實施《環(huán)境保護法》是一把雙刃劍，它不僅有嚴厲的環(huán)保處罰手段，也有很嚴厲的環(huán)保追責要求。該法第68條列明了對環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門相關(guān)責任人員的9種追責情形，責任追究范圍非常廣，幾乎涵蓋基層環(huán)保執(zhí)法的全部過程和內(nèi)容，可以說，一旦出現(xiàn)環(huán)境事件，追究幾乎無可避免。因此，需要進一步厘清環(huán)保監(jiān)管職責、細化追責范圍，為基層環(huán)保執(zhí)法人員創(chuàng)造更為寬松、規(guī)范的執(zhí)法環(huán)境，減輕執(zhí)法人員工作壓力。

社會環(huán)保共識有待進一步增強。企業(yè)守法意識不高，普遍存在抵制、排斥執(zhí)法檢查的心理，不配合、漫罵、恐嚇甚至圍攻執(zhí)法人員的情況偶有發(fā)生。群眾環(huán)保責任意識不強，環(huán)保自覺意識不高，既是環(huán)境權(quán)益的訴求者，又成為環(huán)境問題的加害者。同時，隨著信息網(wǎng)絡(luò)的快速發(fā)展，信息傳播速度和范圍遠遠超出原來的傳統(tǒng)媒體，網(wǎng)絡(luò)媒體的雙向互動作用又加大了新聞的渲染效果，一個簡單的企業(yè)環(huán)保違法行為就可能渲染成為巨大的環(huán)境事件，特別是媒體的跟風炒作、惡意炒作等行為對環(huán)保工作造成巨大的壓力。

對策思考

以考核手段強化落實環(huán)保責任。全面落實屬地環(huán)保管理責任是強化基層環(huán)保執(zhí)法的最有效措施，要全面建立環(huán)保責任考核機制（在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)考核對象延伸到鎮(zhèn)級），把執(zhí)法管理工作納入考核內(nèi)容，把考核結(jié)果作為干部晉升的重要依據(jù)。推動建立基層“黨政同責”、“一崗雙責”的環(huán)保管理機制，推行領(lǐng)導干部任期生態(tài)環(huán)保責任審計、離任審計以及生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制度，引導各級領(lǐng)導干部將執(zhí)政理念徹底轉(zhuǎn)變到“保護優(yōu)先”的方針上來，將各級黨政“一把手”的環(huán)保責任落到實處。

以法治手段遏制違法現(xiàn)象蔓延。嚴格環(huán)保執(zhí)法不僅是環(huán)保部門盡職履責的需要，也是維護社會公平競爭秩序、保障群眾合法權(quán)益的需要，解決社會環(huán)境問題必須要依靠法治的力量。要以新環(huán)境保護法貫徹實施為契機，全面加強環(huán)保法治建設(shè)，在頂層設(shè)計、機制創(chuàng)新、法規(guī)標準、制度政策、操作流程等方面進行全面梳理和完善，確保環(huán)保執(zhí)法全過程納入法治規(guī)范軌道。同時，始終保持環(huán)保執(zhí)法的高壓態(tài)勢，全面營造“有案必查、違法必懲”的社會氛圍，

以市場手段約束企業(yè)環(huán)保自覺。執(zhí)法是一種外部驅(qū)動，推動企業(yè)被動履行環(huán)保職責，要通過市場手段產(chǎn)生內(nèi)部驅(qū)動力，推動企業(yè)主動自覺環(huán)保，全面加強綠色供應(yīng)鏈體系建設(shè)，從消費環(huán)節(jié)入手，將環(huán)境影響覆蓋到產(chǎn)品的原料、加工、包裝、倉儲、運輸、使用、報廢處理的全過程，倒逼企業(yè)踐行綠色發(fā)展、低碳發(fā)展理念。按照“誰受益，誰補償”、“誰污染，誰付費”的原則，充分發(fā)揮市場在環(huán)境保護中的資源配置作用，大力推行污染第三方治理，既能夠充分發(fā)揮第三方治理的專業(yè)性，又能夠構(gòu)建形成環(huán)保執(zhí)法、付費企業(yè)雙向監(jiān)督的良好機制。要研究制訂相關(guān)的政策制度，對于無法穩(wěn)定達標排放但又暫時不能關(guān)閉的企業(yè)，強制實施第三方治理。

以科技手段提升環(huán)保執(zhí)法水平。依靠科技創(chuàng)新是提升基層環(huán)保執(zhí)法能力的有效途徑。要大力推進環(huán)保在線監(jiān)控管理，通過大數(shù)據(jù)分析，將現(xiàn)行的在線末端監(jiān)控向生產(chǎn)過程監(jiān)控延伸，確保全面監(jiān)控企業(yè)環(huán)保守法行為。大力推進環(huán)保信息化建設(shè)，整合環(huán)保審批、驗收、排污許可、監(jiān)測等信息資源，統(tǒng)籌用于環(huán)保執(zhí)法，并實現(xiàn)執(zhí)法信息數(shù)字化流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)監(jiān)管留痕。大力推進執(zhí)法科技運用，如無人機巡查、“千里眼”視頻監(jiān)管、黃標車遙感監(jiān)測執(zhí)法等等，全面提升執(zhí)法效率，解決人員不足的難題。

以規(guī)范手段提升環(huán)保執(zhí)法能力。規(guī)范化推進后續(xù)教育培訓，建立基層環(huán)保執(zhí)法人員定期教育制度，不斷提高執(zhí)法人員的自身素質(zhì)，包括思想道德素質(zhì)、政策業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法操作能力；規(guī)范化推進環(huán)保能力建設(shè)，以國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法通知》的文件為契機，對照環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測標準化建設(shè)要求，全面加強執(zhí)法裝備、執(zhí)法用車、個人防護設(shè)備、監(jiān)測設(shè)備能力建設(shè)，確保實現(xiàn)基層環(huán)保執(zhí)法能力標準化建設(shè)；規(guī)范化推進環(huán)保制度管理，全面推行環(huán)保權(quán)力清單、責任清單管理，嚴格環(huán)保執(zhí)法操作規(guī)程，細化環(huán)保處罰自由裁量標準，全面推進執(zhí)法制度化、規(guī)范化建設(shè)，立足依法行政推進各項環(huán)境執(zhí)法工作。

（作者系廣東省東莞市環(huán)保局局長）