環(huán)境執(zhí)法的中流砥柱
——環(huán)境監(jiān)察三十年回顧與展望

文｜陸新元

環(huán)境執(zhí)法的中流砥柱
——環(huán)境監(jiān)察三十年回顧與展望

文｜陸新元

環(huán)境監(jiān)察是我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的重要組成部分，并隨著我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展及環(huán)境管理工作的深入而不斷發(fā)展。在三十多年的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)踐中，環(huán)境監(jiān)察為完成污染減排任務(wù)提供了強(qiáng)有力的支持和保障，為解決群眾關(guān)心的突出環(huán)境問題，維護(hù)廣大人民群眾的環(huán)境權(quán)益和社會(huì)穩(wěn)定作出了突出貢獻(xiàn)。

進(jìn)入新世紀(jì)以后，我國(guó)政府對(duì)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)不斷深化。第六次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)提出我國(guó)環(huán)境保護(hù)進(jìn)入到“以保護(hù)環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”的新階段，黨的十七大報(bào)告進(jìn)一步將“加強(qiáng)能源資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)”作為促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的八大措施之一。2012年11月，黨的十八大召開以后，環(huán)境保護(hù)進(jìn)入了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的主戰(zhàn)場(chǎng)，給環(huán)境保護(hù)工作的開展帶來了難得的發(fā)展機(jī)遇。

從正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系之中尋求環(huán)境保護(hù)工作的著力點(diǎn)，把環(huán)境保護(hù)與發(fā)展這個(gè)執(zhí)政興國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)聯(lián)系起來，進(jìn)一步豐富了環(huán)境保護(hù)工作的內(nèi)涵，也賦予了環(huán)保工作新的職責(zé)。新形勢(shì)下，污染源的監(jiān)管、污染防治的推進(jìn)以及地方政府環(huán)境責(zé)任落實(shí)情況的督查等都需要環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管手段推動(dòng)落實(shí)，這就需要充分發(fā)揮環(huán)境監(jiān)察的作用。

環(huán)境監(jiān)察是我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的重要組成部分，并隨著我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展及環(huán)境管理工作的深入而不斷發(fā)展。在三十多年的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)踐中，環(huán)境監(jiān)察為完成污染減排任務(wù)提供了強(qiáng)有力的支持和保障，為解決群眾關(guān)心的突出環(huán)境問題，維護(hù)廣大人民群眾的環(huán)境權(quán)益和社會(huì)穩(wěn)定作出了突出貢獻(xiàn)。

環(huán)境監(jiān)察的歷史沿革

我國(guó)的環(huán)境執(zhí)法工作起步于20世紀(jì)80年代，經(jīng)過30多年的探索和努力，我國(guó)環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍從無到有，逐步發(fā)展壯大。環(huán)境監(jiān)察工作的內(nèi)涵也從最初的征收排污費(fèi)擴(kuò)大到環(huán)境保護(hù)日常現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督執(zhí)法的各個(gè)領(lǐng)域。我國(guó)環(huán)境監(jiān)察的發(fā)展歷程，大體經(jīng)歷了四個(gè)階段：

探索起步階段（1986年以前）

1972年6月，聯(lián)合國(guó)在瑞典首都斯德哥爾摩召開的第一次人類環(huán)境會(huì)議推動(dòng)了中國(guó)當(dāng)代環(huán)境保護(hù)的起步。我國(guó)高層的決策者開始認(rèn)識(shí)到中國(guó)也同樣存在著嚴(yán)重的環(huán)境問題。1973年8月，國(guó)務(wù)院召開第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議，審議并通過了我國(guó)第一個(gè)環(huán)境保護(hù)文件——《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》。1979年9月，第五屆全國(guó)人大常委會(huì)通過了新中國(guó)第一部環(huán)境保護(hù)基本法——《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》，這是新中國(guó)的第一部環(huán)境保護(hù)基本法，標(biāo)志著我國(guó)的環(huán)境保護(hù)進(jìn)入了法制軌道。

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》第十八條規(guī)定：“超過國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)排放污染物，要按照排放污染物的數(shù)量和濃度，根據(jù)規(guī)定收取排污費(fèi)”。據(jù)此，全國(guó)環(huán)保部門開展了排污費(fèi)征收工作，在各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門領(lǐng)導(dǎo)下的一支排污收費(fèi)隊(duì)伍自然形成。排污收費(fèi)隊(duì)伍由于工作的需要，對(duì)各級(jí)各類污染源比較了解，這就在單純的排污收費(fèi)任務(wù)外，給他們?cè)黾恿藢?duì)污染源的監(jiān)督及處理職責(zé)。至此，出于環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的需求，各地環(huán)保部門開始探索建立專業(yè)環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍，主要從事排污費(fèi)征收工作，兼顧特定行業(yè)污染源監(jiān)督管理、污染糾紛調(diào)處等執(zhí)法活動(dòng)。主要有下列幾種形式：

以征收排污費(fèi)為主的排污收費(fèi)監(jiān)理。一些地方環(huán)保部門還賦予了這支隊(duì)伍監(jiān)督污染源管理、污染治理設(shè)施運(yùn)行、污染事故處理等微觀監(jiān)督執(zhí)法職能；

環(huán)保部門工作人員和外聘企、事業(yè)單位環(huán)保人員進(jìn)行臨時(shí)環(huán)境執(zhí)法，組成松散的社會(huì)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。這支隊(duì)伍沒有專門的機(jī)構(gòu)、編制和經(jīng)費(fèi)來源，實(shí)際上并未達(dá)到建立專職環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍的目的。

成立針對(duì)單一環(huán)境要素的環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍。如建立“消煙除塵大隊(duì)”“汽車尾氣監(jiān)察管理大隊(duì)”等形式的監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍，配合當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)主管部門開展工作。

在城建監(jiān)察大隊(duì)下設(shè)立環(huán)境保護(hù)監(jiān)察分隊(duì)。由于各地環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍形式多樣，發(fā)展水平不一，在環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)出現(xiàn)了多支隊(duì)伍、多頭執(zhí)法現(xiàn)象。盡管如此，這些都是各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門在建立隊(duì)伍、強(qiáng)化執(zhí)法方面進(jìn)行的有益探索，是我國(guó)專業(yè)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督隊(duì)伍從無到有、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作開始起步的標(biāo)志。這些有益探索為貫徹落實(shí)國(guó)家環(huán)保法律法規(guī)和政策、促進(jìn)環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)發(fā)揮了積極的作用。

>>第一批試點(diǎn)城市中的安徽省馬鞍山市，如今天藍(lán)水綠，生態(tài)宜人。

試點(diǎn)階段（1986—1995年底）

黨的十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展，為了追求最大利潤(rùn)目標(biāo)，逃避污染防治責(zé)任成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主要手段之一。強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法的必要性和重要性日益顯現(xiàn)，建立環(huán)境執(zhí)法專職隊(duì)伍，形成環(huán)境執(zhí)法體系的社會(huì)條件基本成熟。1986—1992年，原國(guó)家環(huán)保局先后在部分省、市組織開展環(huán)境監(jiān)理試點(diǎn)，在原有排污收費(fèi)隊(duì)伍的基礎(chǔ)上，探索建設(shè)一支與環(huán)境法律法規(guī)相適應(yīng)的專職執(zhí)法隊(duì)伍，即環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍的前身“環(huán)境監(jiān)理”隊(duì)伍 。

第一批試點(diǎn)：1986年5月，原國(guó)家環(huán)保局先后確定了環(huán)境監(jiān)理試點(diǎn)地區(qū)，在組織機(jī)構(gòu)、人員管理、經(jīng)費(fèi)來源、現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法等方面進(jìn)行了有益的探索。經(jīng)過試點(diǎn)，環(huán)境監(jiān)理隊(duì)伍得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。在指導(dǎo)思想上，突出了現(xiàn)場(chǎng)、日常的“微觀”執(zhí)法；在理論上，明確了環(huán)境監(jiān)理對(duì)環(huán)境違法行為的監(jiān)督處理，是環(huán)境管理的具體化，是環(huán)境管理措施的執(zhí)行方式，環(huán)境監(jiān)理應(yīng)當(dāng)由收費(fèi)型向環(huán)境執(zhí)法型轉(zhuǎn)變。國(guó)家環(huán)保局及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，于1991年頒布《環(huán)境監(jiān)理工作暫行辦法》和《環(huán)境監(jiān)理執(zhí)法標(biāo)志管理辦法》。

在此，要特別提到第一批試點(diǎn)城市中的安徽省馬鞍山市。由于對(duì)建立執(zhí)法隊(duì)伍缺乏經(jīng)驗(yàn)，試點(diǎn)初期，將環(huán)境監(jiān)理的定位與環(huán)保工作的定位保持了一致，甚至引發(fā)了“第二環(huán)保局”的說法，在職責(zé)上出現(xiàn)了過大的傾向。此后，馬鞍山市環(huán)保局在市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，開展了深入、廣泛的調(diào)研和大量論證，將環(huán)境監(jiān)理定位于“現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法”，其職責(zé)定位于“微觀執(zhí)法”，并報(bào)市政府辦公室審定，掃清了試點(diǎn)工作的障礙，為在全國(guó)開展大規(guī)模深化試點(diǎn)、建立環(huán)境監(jiān)理隊(duì)伍打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在以后數(shù)年里，不斷有各地環(huán)保部門赴馬鞍山市調(diào)研、學(xué)習(xí)。馬鞍山市的經(jīng)驗(yàn)推廣至全國(guó)。

第二、三批試點(diǎn)：1992年和1993年，國(guó)家環(huán)保局又分別組織了兩批試點(diǎn)，規(guī)模擴(kuò)大到22個(gè)省的57座城市和100個(gè)縣。試點(diǎn)工作得到了地方政府的高度重視和熱烈響應(yīng)。編辦、人事、財(cái)政、經(jīng)委、工業(yè)局（辦）、環(huán)保等部門均派出領(lǐng)導(dǎo)同志組成試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，大多試點(diǎn)地區(qū)均由主管環(huán)保的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，有的地區(qū)由市長(zhǎng)擔(dān)任，更是保證了試點(diǎn)工作的開展和深化。在進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，原國(guó)家環(huán)保局于1995年頒布了《環(huán)境監(jiān)理人員行為規(guī)范》。

同時(shí)，為加快環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍的建立和發(fā)展，在中央嚴(yán)格控制行政編制的情況下，人事部于1995年批復(fù)同意環(huán)境監(jiān)理人員依照公務(wù)員制度進(jìn)行管理。由此，環(huán)境監(jiān)理作為我國(guó)一支年輕的行政執(zhí)法隊(duì)伍依法得到快速、健康的發(fā)展。1993 年3月12日，國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于開展加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法檢查嚴(yán)厲打擊違法活動(dòng)的通知》，明確 “環(huán)境保護(hù)工作的重點(diǎn)是充分運(yùn)用法律武器和宣傳輿論工具，強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督。”1993年3月，第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)新成立了全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)，并把開展環(huán)境執(zhí)法檢查列為其成立后的第一項(xiàng)重要工作，連續(xù)4年組織國(guó)務(wù)院環(huán)委會(huì)和省、自治區(qū)人大，在全國(guó)范圍內(nèi)開展環(huán)保執(zhí)法檢查，查處了一批環(huán)境違法案件，嚴(yán)厲打擊了環(huán)境違法行為，有力促進(jìn)了全國(guó)環(huán)境執(zhí)法工作向縱深發(fā)展。這一時(shí)期，我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡，企業(yè)利用環(huán)境外部不經(jīng)濟(jì)性（外部不經(jīng)濟(jì)性，是指在實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，生產(chǎn)者或消費(fèi)者的活動(dòng)對(duì)其他消費(fèi)者或生產(chǎn)者的超越活動(dòng)主體范圍的利害影響，其包括正、負(fù)兩方面影響，正面的影響亦稱正外部性或外部經(jīng)濟(jì)性，負(fù)面的影響亦稱負(fù)外部性或外部不經(jīng)濟(jì)性。——編者注）追求利潤(rùn)最大化成為提高競(jìng)爭(zhēng)力的主要手段，非法排污行為日益增多，由此而引發(fā)的污染糾紛層出不窮。查處企業(yè)環(huán)境違法行為、調(diào)解污染糾紛，并以征收排污費(fèi)的方式促進(jìn)企業(yè)治污是這一時(shí)期環(huán)境執(zhí)法的主要任務(wù)。

至此，試點(diǎn)單位在隊(duì)伍定位及職責(zé)、經(jīng)費(fèi)來源、現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法等方面進(jìn)行了積極探索，積累了初步經(jīng)驗(yàn)，為建立全國(guó)統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)理隊(duì)伍、全面開展環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作打下了基礎(chǔ)，我國(guó)的環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍初步成型。

發(fā)展階段（1996—2001年）

1996年，第四次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議后，國(guó)家環(huán)境保護(hù)局升格為正部級(jí)的國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局，作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，其職能相應(yīng)地得到擴(kuò)展。農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，生態(tài)保護(hù)和核污染防治等職責(zé)劃歸至國(guó)家環(huán)保總局，并明確提出污染防治與生態(tài)保護(hù)并重。國(guó)家環(huán)保總局也先后出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的若干意見》《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》和《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)自然生態(tài)保護(hù)進(jìn)行環(huán)境監(jiān)理的通知》。這些規(guī)范性文件拓展了環(huán)境監(jiān)察部門對(duì)自然保護(hù)、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)村環(huán)境的監(jiān)督檢查職責(zé)。

1999年6月17日，原國(guó)家環(huán)保總局發(fā)出《進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)理工作若干意見的通知》（環(huán)發(fā)[1999]141號(hào)），對(duì)環(huán)境監(jiān)理隊(duì)伍的性質(zhì)、機(jī)構(gòu)、職能、隊(duì)伍管理、規(guī)范執(zhí)法行為和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)作了具體規(guī)定。這個(gè)文件是環(huán)境監(jiān)理機(jī)構(gòu)建設(shè)多年來的總結(jié)，對(duì)全國(guó)環(huán)境監(jiān)理隊(duì)伍的建設(shè)和發(fā)展起到了重大的推動(dòng)作用。

這一階段，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門相繼頒布了《環(huán)境監(jiān)理工作制度（試行）》和《環(huán)境監(jiān)理工作程序（試行）》等規(guī)章制度，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作逐步走向規(guī)范化、制度化，體制建設(shè)取得了突破性進(jìn)展，初步形成了國(guó)家、省、市、縣四級(jí)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督逐漸成為環(huán)保部門的立足之本。

深化改革階段（2002年至今）

2002年以后，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督進(jìn)入了深化改革階段，其主要特點(diǎn)為：

第一，形成了較為完善的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體制。

2002年3月，原國(guó)家環(huán)保總局在原污染控制司排污費(fèi)征收管理處的基礎(chǔ)上，組建國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局環(huán)境應(yīng)急與事故調(diào)查中心（簡(jiǎn)稱“環(huán)境應(yīng)急中心”），編制45人（使用原國(guó)家環(huán)保局“全國(guó)環(huán)境監(jiān)理干部培訓(xùn)中心”的45個(gè)編制），屬于環(huán)保總局司級(jí)單位，對(duì)外稱“環(huán)境監(jiān)察辦公室”。總局環(huán)境監(jiān)察辦公室的成立，表明國(guó)家環(huán)保總局有了直屬環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍。2002年7月1日，國(guó)家環(huán)保總局發(fā)文要求全國(guó)各級(jí)環(huán)境保護(hù)局所屬的“環(huán)境監(jiān)理”類機(jī)構(gòu)統(tǒng)一更名為“環(huán)境監(jiān)察”機(jī)構(gòu)。更名后，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)名稱更能體現(xiàn)行政執(zhí)法的性質(zhì)，有利于樹立執(zhí)法權(quán)威。

2003年10月，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室批復(fù)同意國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局成立環(huán)境監(jiān)察局。國(guó)家環(huán)保總局環(huán)境監(jiān)察局的建立，標(biāo)志著國(guó)家環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管體制的進(jìn)一步發(fā)展，表明了強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法、堅(jiān)決查處重大環(huán)境違法案件的重要意義。

2005年12月，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》（國(guó)發(fā)[2005]39號(hào)），該決定要求：“ 建立健全國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)的環(huán)境監(jiān)管體制”，“完善環(huán)境監(jiān)察制度，強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法檢查”，“加強(qiáng)環(huán)保隊(duì)伍和能力建設(shè)。健全環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測(cè)和應(yīng)急體系”。這是我國(guó)首次在國(guó)家層面上明確指明我國(guó)環(huán)境執(zhí)法的體制方向、設(shè)置要求及主要任務(wù)。提出了“國(guó)家加強(qiáng)對(duì)地方環(huán)保工作的指導(dǎo)、支持和監(jiān)督，健全區(qū)域環(huán)境督查派出機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)跨省域環(huán)境保護(hù)，督促檢查突出的環(huán)境問題。地方人民政府對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，監(jiān)督下一級(jí)人民政府的環(huán)保工作和重點(diǎn)單位的環(huán)境行為，并建立相應(yīng)的環(huán)保監(jiān)管機(jī)制。法人和其他組織負(fù)責(zé)解決所轄范圍有關(guān)的環(huán)境問題”。

2005年，國(guó)家環(huán)保總局組織國(guó)家編辦、法制辦、發(fā)改委、財(cái)政部等部門職能司（局）負(fù)責(zé)同志赴美、澳、新等國(guó)就環(huán)境執(zhí)法進(jìn)行深入考察。同時(shí)，對(duì)國(guó)內(nèi)相關(guān)地區(qū)進(jìn)行深入調(diào)研。在獲得了國(guó)家相關(guān)部門的批準(zhǔn)和同意，就落實(shí)國(guó)務(wù)院“建立健全國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”的環(huán)境監(jiān)管體制提出了在我國(guó)按區(qū)域設(shè)立環(huán)保督查中心的建議。

2006年7月8日，原國(guó)家環(huán)保總局印發(fā)了《總局環(huán)境保護(hù)督查中心組建方案》，組建華東、華南、西北、西南和東北五個(gè)區(qū)域環(huán)境保護(hù)督查中心，2007年又組建了華北環(huán)境保護(hù)督查中心，均為正局級(jí)單位，形成了以環(huán)境監(jiān)察局為龍頭，應(yīng)急中心和督查中心組成的“國(guó)家監(jiān)察”體系。

2008年3月，新一屆中央政府成立，環(huán)境保護(hù)總局改設(shè)為中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部，成為國(guó)務(wù)院的組成部門之一。環(huán)境應(yīng)急中心成為環(huán)境保護(hù)部下屬的獨(dú)立正局級(jí)單位。至2008年底，國(guó)家級(jí)的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)和職責(zé)已經(jīng)基本明確，并形成了300多人的直屬隊(duì)伍，“國(guó)家監(jiān)察”的架構(gòu)已經(jīng)完成。

隨著國(guó)家層面監(jiān)管體系的完善，“地方監(jiān)管”體系建設(shè)也加快了步伐。在地方政府新一輪的機(jī)構(gòu)改革中，均重視并加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督在環(huán)境管理中的地位和作用。重慶、貴州、陜西等省市環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)被批準(zhǔn)升格，安徽、浙江、廣東、河南、吉林等省環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)實(shí)行總隊(duì)長(zhǎng)級(jí)別高配，陜西、河北、遼寧、黑龍江、江西、甘肅等省成立省級(jí)環(huán)監(jiān)局，內(nèi)蒙古、江蘇、河北等省（區(qū)）組建了區(qū)域或流域督查中心。全國(guó)各市、縣均建立了環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)，達(dá)到近4000家，一些地方正在建立鎮(zhèn)一級(jí)的環(huán)境執(zhí)法派出機(jī)構(gòu)，一批市、縣環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)被批準(zhǔn)升格。截至目前，全國(guó)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)人員已有近8萬人，比2005年增加近兩倍。“地方監(jiān)管”的體系已初步形成。

“單位負(fù)責(zé)”的制度正在快速完善中。在我國(guó)“誰污染、誰治理”的原則指導(dǎo)下和不斷加大監(jiān)管的形勢(shì)下，污染企業(yè)承擔(dān)治理的責(zé)任逐步得到重視。2003年，借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，原國(guó)家環(huán)保總局開展了企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作，從制度建設(shè)上加強(qiáng)企業(yè)自身環(huán)境管理。目前，企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員已培訓(xùn)一萬余人，為提高企業(yè)的環(huán)境管理水平培養(yǎng)了力量。2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第四十二條規(guī)定，“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度，明確單位負(fù)責(zé)人和相關(guān)人員的責(zé)任”，從國(guó)家層面為建立企業(yè)守法責(zé)任制度提供了強(qiáng)有力的法律依據(jù)。這也必將極大推進(jìn)國(guó)家“單位負(fù)責(zé)”制度的完善進(jìn)程。

第二，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)，解決了突出的環(huán)境問題。

2006年11月，原國(guó)家環(huán)保總局環(huán)境監(jiān)察局對(duì)環(huán)境監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)驗(yàn)收管理規(guī)定進(jìn)行了修訂，重新印發(fā)了《全國(guó)環(huán)境監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》和《環(huán)境監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)達(dá)標(biāo)驗(yàn)收暫行辦法》，要求加快推進(jìn)環(huán)境監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提高環(huán)境執(zhí)法能力與水平。2006—2007年，原國(guó)家環(huán)保總局聯(lián)合國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家安監(jiān)總局等部門對(duì)飲用水水源保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)行業(yè)的突出污染問題持續(xù)開展了環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)，全國(guó)共出動(dòng)環(huán)境執(zhí)法人員600多萬人次，查處違法案件5.9萬件，關(guān)閉企業(yè)6000多家。通過區(qū)域流域限批、重點(diǎn)案件督辦和工業(yè)園區(qū)整治，解決了一批群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，改善了區(qū)域環(huán)境質(zhì)量。

第三，污染源自動(dòng)監(jiān)控工作取得了重大進(jìn)展。

2007年，原國(guó)家環(huán)保總局發(fā)布了《國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)名單》（環(huán)辦函[2007]193號(hào)），并確定每年調(diào)整一次。污染源自動(dòng)監(jiān)控工作也將國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)作為實(shí)施重點(diǎn)，中央財(cái)政對(duì)國(guó)控重點(diǎn)污染源現(xiàn)場(chǎng)核查、數(shù)據(jù)采集傳輸、監(jiān)控中心建設(shè)予以了補(bǔ)助，國(guó)控重點(diǎn)污染源自動(dòng)監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目有序開展。

鑒于環(huán)境監(jiān)察的重點(diǎn)污染監(jiān)控和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作已具有基礎(chǔ)，2007年，國(guó)家第一次下達(dá)的總量減排20億元資金中對(duì)環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)項(xiàng)目投入了13億元，帶動(dòng)地方配套近30多億元。這批資金的下達(dá)，其意義不僅在于國(guó)家財(cái)政對(duì)環(huán)境監(jiān)察投入有了歷史性的突破，更在于國(guó)家對(duì)重點(diǎn)污染源監(jiān)控和環(huán)境監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)化工作的認(rèn)可與支持。隨后幾年中，國(guó)家又陸續(xù)投入200億元以上投資，拉動(dòng)地方財(cái)政數(shù)百億元的投入，污染源在線監(jiān)控已成為環(huán)境執(zhí)法的重要手段，同時(shí)還拉動(dòng)了環(huán)保產(chǎn)業(yè)儀器、設(shè)備信息化市場(chǎng)。

至此，黨中央、國(guó)務(wù)院提出的建立“國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”環(huán)境監(jiān)管體制的要求得到全面落實(shí)。完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系開始建設(shè)，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門成立了環(huán)境監(jiān)察局、環(huán)境應(yīng)急與事故調(diào)查中心和區(qū)域環(huán)境保護(hù)督查中心，地方監(jiān)管能力得到加強(qiáng)，工作機(jī)制逐步完善，環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍成為環(huán)保工作的中流砥柱。

環(huán)境監(jiān)察的進(jìn)展與成效

環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督是環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)轄區(qū)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的基本職能。作為環(huán)境行政執(zhí)法的重要主體，各級(jí)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督部門認(rèn)真履行職責(zé)，不斷加大執(zhí)法力度，切實(shí)貫徹執(zhí)行各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)，對(duì)打擊環(huán)境違法行為、捍衛(wèi)環(huán)境法律尊嚴(yán)、保障國(guó)家環(huán)境安全、改善生態(tài)環(huán)境、提高資源利用效率、增強(qiáng)我國(guó)可持續(xù)發(fā)展能力、維護(hù)公眾合法環(huán)境權(quán)益、促進(jìn)人與自然的和諧，以及推動(dòng)整個(gè)社會(huì)走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路發(fā)揮了不可替代的作用，取得顯著成效。

為完成污染減排任務(wù)提供了強(qiáng)有力的支持和保障

一是加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)減排工程的日常督查，推進(jìn)工程減排措施發(fā)揮效用。“十一五”期間共對(duì)全國(guó)2461家已建成投運(yùn)的城鎮(zhèn)污水處理廠運(yùn)行及污泥的處理處置情況進(jìn)行了檢查，督促其實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放。二是加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)排污單位的日常監(jiān)管，督促企業(yè)落實(shí)管理減排措施。對(duì)8269家企業(yè)的污水處理設(shè)施和4874臺(tái)（套）脫硫設(shè)施進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查。在此基礎(chǔ)上，組織完成了監(jiān)察系數(shù)核算工作。三是加強(qiáng)重點(diǎn)行業(yè)監(jiān)督檢查，推進(jìn)結(jié)構(gòu)減排。“十一五”期間，通過開展造紙等重點(diǎn)行業(yè)監(jiān)督檢查，共取締關(guān)閉違反產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)1761家，淘汰落后煉鐵產(chǎn)能1.1億噸、煉鋼6860萬噸、造紙720萬噸。

解決了一大批群眾關(guān)心的突出環(huán)境問題，維護(hù)了廣大人民群眾的環(huán)境權(quán)益和社會(huì)穩(wěn)定

一是持續(xù)大力開展環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)。“十一五”期間，全國(guó)共出動(dòng)執(zhí)法人員1065萬余人次，檢查企業(yè)466萬多家次，查處環(huán)境違法企業(yè)8萬多家次，取締關(guān)閉違法排污企業(yè)7293家，停產(chǎn)治理企業(yè)5981家，限期治理企業(yè)6432家，掛牌督辦環(huán)境違法行為1.9萬余件。先后開展了大規(guī)模專項(xiàng)執(zhí)法檢查和集中整治，有效解決了一大批影響可持續(xù)發(fā)展和危害群眾健康的突出環(huán)境問題。二是大力加強(qiáng)對(duì)重污染行業(yè)、重點(diǎn)流域、區(qū)域環(huán)境違法問題的整治和打擊力度。集中對(duì)造紙、印染、醫(yī)藥、化工、重金屬行業(yè)進(jìn)行專項(xiàng)執(zhí)法檢查和綜合整治。組織開展了長(zhǎng)江、淮河、珠江流域?qū)ｍ?xiàng)環(huán)保執(zhí)法行動(dòng)，促進(jìn)了江河湖泊的“休養(yǎng)生息”。加強(qiáng)國(guó)家重大活動(dòng)環(huán)境安全保障，兌現(xiàn)了“綠色奧運(yùn)”莊嚴(yán)承諾，保障了上海世博會(huì)、廣州亞運(yùn)會(huì)、APEC會(huì)議、南京青奧會(huì)的環(huán)境質(zhì)量。對(duì)湘黔渝“錳三角”、晉陜蒙寧“黑三角”等區(qū)域環(huán)境問題進(jìn)行綜合整治，探索出區(qū)域環(huán)境執(zhí)法、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的新路子。三是加強(qiáng)日常監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)行巡查、后督察制度，強(qiáng)化處罰執(zhí)行力。“十一五”期間，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查近2000萬人次，對(duì)48.5萬起環(huán)境違法案件實(shí)施處罰，罰款數(shù)額接近50億元。

創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督理念及環(huán)境監(jiān)管方式

環(huán)境監(jiān)察要服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，圍繞穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，圍繞生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)中心工作，創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督理念，統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)環(huán)境監(jiān)察工作：

服務(wù)科學(xué)發(fā)展的理念：立足基本國(guó)情，圍繞生態(tài)文明和經(jīng)濟(jì)體制改革的總目標(biāo)，切實(shí)履行環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，營(yíng)造良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，著力解決影響人民群眾的突出環(huán)境問題，維護(hù)國(guó)家環(huán)境安全。

生態(tài)系統(tǒng)執(zhí)法的理念：從生態(tài)環(huán)境的完整性和生態(tài)要素的關(guān)聯(lián)性出發(fā)，統(tǒng)籌生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)和管理，合理劃分資源開發(fā)利用、生態(tài)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)，整合環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督資源，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督職能的完整、綜合和統(tǒng)一。

公平正義的理念：加強(qiáng)環(huán)保法律、法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，堅(jiān)持公民在法律面前一律平等，維護(hù)社會(huì)公平正義，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威。把提高效率同促進(jìn)社會(huì)公平結(jié)合起來，更好地保障人民群眾環(huán)境權(quán)益和社會(huì)公平正義。

伙伴關(guān)系理念：切實(shí)發(fā)揮環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督各參與主體的積極作用，建立廣泛的執(zhí)法監(jiān)督伙伴關(guān)系。進(jìn)一步落實(shí)企業(yè)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，把嚴(yán)格依法監(jiān)督與引導(dǎo)企業(yè)自律結(jié)合起來。完善部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，發(fā)揮相關(guān)部門和社會(huì)組織在執(zhí)法監(jiān)督中的作用。擴(kuò)大和規(guī)范環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督信息公開，保障社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

執(zhí)法效能理念：適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下環(huán)境管理的客觀要求，逐步樹立環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的“成本—收益”觀念，圍繞提高環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督效率和效益，著力增強(qiáng)執(zhí)行能力，努力實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一。

多年來，環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍以統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、高效為原則，在先進(jìn)執(zhí)法監(jiān)督理念的指導(dǎo)下，不斷創(chuàng)新監(jiān)管方式：

一是健全區(qū)域合作機(jī)制，共同遏制環(huán)境污染事件。按照區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)管理方式，加強(qiáng)區(qū)域、流域環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)間的溝通與協(xié)調(diào)，健全區(qū)域、流域環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督協(xié)作機(jī)制，建立信息共享制度、聯(lián)合檢查制度、環(huán)境事件協(xié)同處置制度，實(shí)現(xiàn)“定期會(huì)晤、聯(lián)合執(zhí)法、共同監(jiān)測(cè)、信息共享”，遏制跨省界、跨轄區(qū)的污染事件發(fā)生。

二是加強(qiáng)多部門合作，環(huán)境執(zhí)法的綜合手段進(jìn)一步加強(qiáng)。與人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合推出了“綠色信貸”政策，向人民銀行提供環(huán)境違法企業(yè)信息，使一批環(huán)境違法企業(yè)受到貸款限制；與商務(wù)部聯(lián)合加強(qiáng)了對(duì)“兩高一資”出口企業(yè)或產(chǎn)品的環(huán)境監(jiān)管；與證監(jiān)會(huì)聯(lián)手開展了對(duì)公司上市、再融資的環(huán)保核查和信息披露。多部門、綜合手段的應(yīng)用，放大了處罰效果，促進(jìn)了企業(yè)污染成本內(nèi)部化，迫使企業(yè)由被動(dòng)治污變?yōu)橹鲃?dòng)治污，使防治污染成為企業(yè)的自覺行動(dòng)。

三是加強(qiáng)司法聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化對(duì)違法行為的法律責(zé)任。2013年6月，最高人民法院、最高人民檢察院出臺(tái)《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，對(duì)環(huán)境犯罪行為的定罪量刑情節(jié)進(jìn)一步細(xì)化。2013年12月，環(huán)保部、公安部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)與公安部門執(zhí)法銜接配合工作的意見》，指導(dǎo)地方打擊污染犯罪活動(dòng)。2015年1月1日，由公安部、工信部、環(huán)保部聯(lián)合下發(fā)的《行政主管部門移送試用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》正式實(shí)施，共同打擊污染犯罪活動(dòng)。

環(huán)境監(jiān)察面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

“十二五”時(shí)期是我國(guó)加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，明確了以科學(xué)發(fā)展為主題、以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，提出了提高生態(tài)文明水平的新要求。為此，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作。習(xí)近平總書記在2013年5月24日召開的中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“要建立責(zé)任追究制度，對(duì)那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的人，必須追究責(zé)任，而且應(yīng)該終身追究”。

2012年1月，李克強(qiáng)總理在第七次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上指出，“各級(jí)環(huán)保部門要嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法，把日常執(zhí)法檢查與環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)結(jié)合起來，實(shí)施跨行政區(qū)執(zhí)法合作和部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，敢于碰硬，做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。

2013年11月，十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“加強(qiáng)基層環(huán)境保護(hù)執(zhí)法力量”“獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法”。

2014年4月，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第二十四條明確了環(huán)境監(jiān)察的法律地位，同時(shí)第六十七條賦予了環(huán)保部門對(duì)下級(jí)政府及其有關(guān)部門環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督職責(zé)。2015年初，環(huán)境保護(hù)部相繼約談了河北滄州、山東臨沂、河北承德3個(gè)地方政府負(fù)責(zé)人，督促地方政府切實(shí)履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)，解決突出環(huán)境問題。

2014年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》，部署全面加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，嚴(yán)懲環(huán)境違法行為，加快解決影響科學(xué)發(fā)展和損害群眾健康的突出環(huán)境問題，著力推進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改善。

然而，我國(guó)的環(huán)境污染具有污染物排放總量大、污染面積廣、污染來源復(fù)雜、影響范圍廣、突發(fā)性嚴(yán)重污染事件頻發(fā)等特點(diǎn)，隨著群眾對(duì)環(huán)境知情權(quán)的要求和參與環(huán)保的熱情日益高漲，環(huán)境監(jiān)察在迎來良好發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，也面臨著諸多挑戰(zhàn)：

經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)化推進(jìn)帶來高壓力

“十二五”期間，隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，各地投資沖動(dòng)高漲，經(jīng)濟(jì)總量仍將保持較快增長(zhǎng)，能源資源消耗還要增加，污染減排任務(wù)相當(dāng)艱巨，如果措施不力，甚至?xí)霈F(xiàn)某些指標(biāo)不降反升的局面。我國(guó)城鎮(zhèn)化水平仍然偏低，仍將經(jīng)歷快速提高的過程，巨大的污染排放總量導(dǎo)致環(huán)境堪憂。

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范帶來高要求

污染物環(huán)境容量飽和的形勢(shì)仍未扭轉(zhuǎn)，環(huán)境違法行為等原因引發(fā)突發(fā)環(huán)境事件時(shí)有發(fā)生。遏制突發(fā)環(huán)境事件和環(huán)境違法行為的高發(fā)勢(shì)頭，對(duì)各級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的日常執(zhí)法監(jiān)管和事故防范處置能力和水平提出了更高要求。

環(huán)境信訪壓力高位徘徊

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，廣大人民群眾在享受改革開放成果的同時(shí)，環(huán)境意識(shí)逐漸增強(qiáng)，人民群眾對(duì)良好環(huán)境質(zhì)量的訴求越來越高。同時(shí)，環(huán)境訴求與其他社會(huì)問題互相交織，容易引發(fā)突發(fā)群體事件。“十一五”期間共處置突發(fā)環(huán)境事件912起，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定，解決矛盾難度不斷加大。

當(dāng)前，我國(guó)進(jìn)入了全面建成小康社會(huì)的決定性階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步對(duì)環(huán)境安全提出了更高的要求，人民群眾有著更高的期待，環(huán)境安全工作的重要性更加凸顯。面對(duì)機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的新形勢(shì)，環(huán)境監(jiān)察人員一定要抓住機(jī)遇，迎難而上，創(chuàng)造性地開展工作，按照提高生態(tài)文明水平和探索中國(guó)環(huán)保新道路的要求，以環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督理念和模式轉(zhuǎn)變?yōu)橹鞴シ较颍越鉀Q影響可持續(xù)發(fā)展和危害群眾身體健康的突出環(huán)境問題為工作重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法的“規(guī)范化、精細(xì)化、效能化、智能化”，構(gòu)建完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新要求和人民群眾的新期待。

（作者系中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)、環(huán)境監(jiān)察研究分會(huì)主任；環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局原局長(zhǎng)，環(huán)境保護(hù)部原核安全總工程師）