中美個人所得稅再分配效果的制度差異分析

（北京工商大學 北京100048）

改革開放30多年來，我國經濟高速增長，同時，貧富差距擴大、分配不公現象日益突出，基尼系數高達 0.47以上，群體性事件頻發，社會穩定面臨挑戰，嚴重影響社會經濟的快速健康與可持續發展。作為調節收入分配的重要工具，個人所得稅制度能否發揮其應有作用受到社會各界的廣泛關注。楊帆（2011）研究得出，美國和中國的個人所得稅對收入差距都具有正向調節的功能。2011年美國個人所得稅的調節力度約為 10.84%，中國僅為1.81%。同樣是收入差距較大的國家，但是公眾對于收入差距過大的反應卻大相徑庭。為什么我國的個人所得稅調節力度如此微弱？對此有必要對中美兩國個人所得稅制度進行比較分析，借鑒美國的成功經驗，完善我國個人所得稅制度，提高再分配功能，促進社會公平及和諧發展。

一、中美兩國個人所得稅的再分配效果

（一）美國個人所得稅再分配效果明顯

根據美國人口調查局數據和Kim、Lambert（2009）的研究，稅收和公共轉移支付一起發揮再分配效應，可減少大約30%的收入不平等。2003年美國稅收和轉移支付降低了基尼系數0.104個百分點，稅收的再分配功能得以有效發揮。從表1可以看出，稅后基尼系數比稅前普遍降低，降低區間在0.019-0.032之間，調節幅度在3.7%-6.9%之間。可見，美國的個人所得稅在減低稅后不平等及縮小收入差距方面效果突出。

另外，美國的EITC制度具有重要的補充調節作用。EITC（Earned Income tax Credit）制度是美國個人所得稅收的重要組成部分，相當于一種收入補貼，它是對有工作且收入低于平均收入水平的特殊人群實行的工薪所得稅稅收信貸。在美國，EITC是對低收入者最大的現金援助計劃，2008年聯邦政府的EITC項目支出達到429億美元，州政府達到 19億美元 （Andrew Leigh 2010）。針對低薪工人，EITC政策一直專注于實現兩個主要目標：對低薪工人的收入分配和增加勞動力參與率。Kim、Kinam 和 Lambert以 1994年、1999年、2004年美國的數據展現了EITC的再分配效應，分別降低基尼系數 0.000346、0.00382 和 0.00365，EITC的再分配效果明顯。

（二）我國個人所得稅調節效果微弱

2012年，根據國家稅務總局的分析，個人所得稅法修改1年來，減稅效應明顯，其中，申報繳納工薪所得稅的納稅人約3 000萬人，比稅法修改前減少約6 000萬人。2011年9月至2012年8月，我國個人所得稅收入同比下降5.7%，工薪所得稅同比下降10.1%，個體工商戶生產、經營所得稅同比下降13.7%。這樣的納稅比例，使得我國目前的個人所得稅無法作為主要的調節收入分配工具。我國稅制結構中，稅收收入占比排位依次是增值稅、企業所得稅、營業稅、消費稅、個人所得稅、關稅。和美國相比，我國主體稅地位微弱。

冉美麗（2014）采用 Kim、Lambert（2009）稅前基尼系數和稅后基尼系數的絕對差值法和相對差值法，測算了我國2000-2010年間我國個人所得稅再分配效應，基本呈現倒“U”型（如表2所示）。2005年之前我國的個人所得稅對收入分配的調節作用甚微，甚至在2000年、2001年和2004年出現逆向調節，也就是個人所得稅反而擴大了收入差距。2005年之后，總收入的基尼系數超過可支配收入的基尼系數，個人所得稅對收入分配的調節開始發揮正向調節作用。2005-2007年顯著提高，降低收入不平等的再分配效應在0.8%左右，但2008年后再分配效應持續下降，維持在0.2%左右。我國個人所得稅的再分配效應微弱，且有下降趨勢，難以起到縮小收入差距的作用，與美國5%左右的調節水平相差甚遠。

通過中美兩國個人所得稅的再分配效果的比較，發現我國的所得稅制度不能很好地起到再分配調節的作用。導致兩國差異的原因之一是個人所得稅制度不同，下面就中美兩國個人所得稅制度進行比較分析。

二、中美個人所得稅制度差異分析

（一）課稅范圍的差異

1.美國“任何所得都是可稅的”。這是美國個人所得稅法的一個基本原則。因此，美國的課稅范圍十分廣泛，包括勞動所得、資本所得、由他人處轉移而來的所得和推定所得等，實行的是寬稅基政策。在具體操作時，采用的是減法原則，就是將所有來源的所得，減去國內收入法典規定的不記列項目，然后再減去調整所得（符合規定的費用在計算調整后的毛所得時進行扣除的項目），得到調整后的毛所得。調整后的毛所得減去扣除項目和減免項目，就得到應納稅所得額，即稅基。這種寬稅基的納稅規定，可以全面了解個人收入、家庭收入，防止一些納稅人以非常規的收入方式偷稅、漏稅。

表1 美國基尼系數和個人所得稅再分配效應：1980-2003年

表2 2000-2010年我國個人所得稅再分配效應

2.我國列舉部分所得征稅。我國對征稅范圍的規定采用的是列舉法，僅列舉11類個人所得進行征稅。這種方法的優點是征收簡便，缺點則是將大量其他所得排斥在征稅之外。隨著我國居民收入來源的多樣化，如各種生活用品購物券、免費午餐、免費公車、公費旅游以及低價購入公司住房等，列舉法不能將大部分非貨幣收入納入征稅范圍，難以全面衡量納稅人的真實納稅能力，會造成所得來源多、綜合收入高的人不納稅或少交稅，而所得來源少、收入相對集中的人要多交稅的現象。

美國個人所得稅地位顯著，占總稅收收入的60%，為其發揮再分配的調節作用打下了堅實基礎。美國有1.8億人申報個人所得稅，納稅人口約占總人口的 62%，其中最富裕5%納稅人繳納了 60%的個人所得稅，最窮的50%納稅人繳納了3%的稅收。而我國納稅主體為中等收入人群，高收入者繳納個稅比例較低。從納稅人的范圍來看，我國個人所得稅的納稅人范圍不夠大，不能確保主體稅應有的調節功能廣度，進而不能很好發揮再分配的調節功能。

（二）征收模式差異

1.美國實行綜合征收制。按年申報，即在準確計算納稅人收入的情況下，對包括勞動、資本所得、轉移所得和推定所得在內的所有收入都適用6級超額累進稅率，不論收入來源如何，收入低者少繳稅，收入高者多繳稅。

2.我國實行分類征收制。不同的應稅所得適用不用的稅率。工資、薪金所得適用7級超額累進稅率，個體工商戶經營所得、對企事業單位的承包經營和承租經營所得，適用 5級超額累進稅率，勞務報酬所得適用 3級超額累進稅率，資本所得、偶然所得和其他所得適用20%的比例稅率。

稅制模式不合理導致了調節分配功能薄弱。據統計，采取綜合征收的個人所得稅調節作用在3%以上，而分類征收僅在1%以內，這說明分類征收的調節作用非常小，沒有起到調節收入分配差距的作用。分類課稅模式制約了個人所得稅調節功能的發揮。我國現行個人所得稅采用11個項目分別征收，以工資薪金為主要收入的低收入層適用了稅負較重的累進稅，而收入來源豐富的高收入層適用稅負較輕的比例稅率。這就形成了高收入的人少納稅、低收入人多納稅的現象，沒有起到有效的調節收入分配的作用。

（三）費用扣除差異

1.可扣除項目不同。美國費用扣除項目數量多、劃分細。這種方法對納稅人非常有利，他們可根據實際情況的不同選擇適合自己的扣除標準。個人費用類扣除主要用于彌補家庭的生活費用支出，其設計充分體現人性化。此項扣除為分項扣除和標準扣除二者中的大者與個人和贍養人口扣除之和，分項扣除包括：醫療費用個人負擔超過AGI（調整后的總收入）的7.5%的部分，州和市個人所得稅、財產稅，購買自用住宅的貸款利息支出 （只限2套），慈善捐助支出，保險不賠付的家庭財產意外及被盜損失超過AGI的10%部分，其他各種雜項支出超過AGI的2%部分，其中包含個人職業發展費用如購買專業書籍、職業培訓費等7項。這些扣除考慮到個人生活的方方面面，照顧到每個人、每個家庭的具體情況。

我國個人所得稅扣除數為3 500元，雖然計算簡便，但它缺少與支出費用、維持家庭的生計費用、贍養老人支出費用的相互關聯性。這很容易導致由于家庭負擔不同而造成實際稅負不公，從而降低我國公民的稅收遵從度，使稅基大大減少，調節收入分配作用減弱。

2.扣除標準不同。美國的每一項費用扣除標準是隨著經濟發展狀況的變化而變化，計算起來雖然有些復雜，但具有科學性，能夠很好地起到調節分配作用。而我國費用扣除采用了統一標準，這種固定的費用扣除使納稅人比較容易確定自己的應稅收入，有利于實際操作，但卻很難真實反映不同地區的基本生活支出，易造成稅負不公。

3.應對通貨膨脹的差異。美國從1981年開始逐步實施個人所得稅的通貨膨脹調整。從美國的一些最新措施來看，不僅對標準扣除額和稅率的檔次、級距實行指數化調整，而且還以消費者物價指數為依據，每年調整相關項目，有效地降低了家庭和個人的稅收負擔。我國從 1980年開始對工資薪金所得扣除基本生計費用，定為800元，2006年由原來的 800元調到1 600元，2008年在公眾的呼吁下，費用扣除額由1 600元調為 2 000元，2011年又提高到3 500元。可見，我國的基本費用扣除沒有形成根據通貨膨脹進行調整的制度，而是帶有很強的隨機性。隨著我國市場化程度的加強，我國居民的支出結構發生著變化，逐漸由原來的飲食和穿衣等基礎性支出，轉移到了子女教育、貸款買房等必須支出。所以說，我國也應該每年根據通貨膨脹指數和居民消費支出結構的變化來定期調整費用扣除額。

（四）稅收征管差異

1.個人所得稅申報制度。美國明確規定代扣主要是針對工薪支付人的法定義務，征管非常嚴密，納稅人自覺申報意識較強。實施估計稅款、預繳預扣，同時也有抵免的規定。這種做法使得美國人可以通過抵免“少”納稅，甚至將預繳預扣的款項收回。也就是說美國人可以通過申報納稅獲得“好處”，這無疑調動了廣大納稅人的積極性。

我國實行以代扣代繳為主，自行申報為輔的申報制度。一般情況下，納稅人沒有申報義務，所以納稅人自主申報的積極性較低。然而，我國納稅申報對于扣繳義務人的違法責任規定不明確，缺乏可操作性。

2.監控機制。美國作為信息化程度相當高的國家，稅收征管手段高度現代化，可以通過征納雙方以外的第三方獲取相關信息。美國發達的銀行系統和信用制度保證了對個人收入的有效監管。采用統一的社會保障號，個人的所有收入通過號碼進行匯總和查詢，稅務當局及時掌握納稅人的納稅情況，有效避免了偷稅漏稅。

我國納稅人資料和稅收征管信息不能夠有效、及時的傳遞，征管與稽查之間的工作便無法順利進行。另外，我國最為普遍的是個人收入現金化，由于第三方不承擔向稅務機關提供個人收入信息的義務，自然稅務機關得到的來自第三方的信息有限。同時，因為信息的失真、時效性差、內部征管信息流通不暢、區域間信息不能共享等現象的存在，所以在納稅人不主動申報時，會導致稅務部門無法匯總個人收入的基本情況，導致監管不力。

3.征管力度。美國個人所得稅的征管非常嚴密，納稅人自覺申報意識較強。據美國聯邦統計局調查可知，近幾年美國個人所得稅征收率已達到90%，且年收入在 10萬美元以上的人繳納的稅款占全部個人所得稅收入的60%以上。可見，美國個人所得稅征管制度在調節收入分配差距方面發揮了非常好的作用。

征收率的高低是衡量征管力度強弱的有效標志，征管力度強，征收的稅額多，則調節收入分配的作用就明顯。也就是說，征收率的低效率會擴大居民間的基尼系數，擴大貧富差距。一些學者對于我國不同年份的個人所得稅征管率進行了測算，劉耕在《關于我國個人所得稅流失的經濟分析》中認為，“1994年我國個人所得稅征收率不到30%，2000年征收率只有 41.1%，2006年征收率也僅達到了57.9%。”可見，我國的偷漏稅還是很嚴重的，這又在很大程度上導致了我國個人收入差距的進一步擴大。

三、完善我國個人所得稅制度的建議

（一）由分類所得稅制向綜合所得稅制轉變

我國現階段個人所得稅實行的是分類課稅模式，難以體現量能負擔原則。綜合所得稅制是將納稅人在一定期間內的各種所得綜合起來，扣除法定減免數額后，將來源于各種渠道的所有形式的所得不分類別、統一課稅。這種稅制真正反映了納稅人的綜合繳稅能力，而不是單單將視角局限在個人工薪之上，對于富人的其他收入有了全面的考察，對于調節收入差距意義重大。所以說分類所得稅制轉向分類綜合模式，更有利于公平。我國個人所得稅在納稅人范圍層面上，應在確保“高收入高稅收，低收入低稅收”的原則下，朝著擴大納稅人范圍的方向發展，使其成為能廣泛調節收入的主體稅。

（二）提高費用扣除標準，對省級地方政府適當放權

在個人所得稅的費用扣除上，應摒棄目前采用的固定、統一而又單一的扣除標準，應當將贍養老人的費用、撫養教育子女的費用等家庭負擔因素考慮進去，確定基本的費用扣除標準。例如，單身個人需要贍養父母的情況下，應參照當地的基本生活標準確定其父母的基本生活支出費用，并將這一費用從該單身個人的應稅收入中扣除。此外，還可以根據具體情況增加費用扣除，作為附加的扣除項目，從而使納稅人之間的收入差距得到更加合理的調解，真正實現個人所得稅“劫富濟貧”的功能。在個人所得稅費用扣除標準的設計上，應適當放權，允許省級地方政府在國務院授權下，根據本地區的經濟發展狀況，結合人們的收入水平和消費能力，參考物價指數，在一定的幅度和范圍內適當調整費用扣除的標準。該浮動的幅度不宜過大，可考慮在個人所得稅法所確定的費用扣除標準的基礎上，上下浮動不超過20%。

（三）正視個稅起征點的有限調節作用，注重個稅整體框架改革

財政部數據表明，我國的工薪收入者（不算農民），只有28%交納個稅，可見起征點的簡單上調以及一味增加邊際稅率也許并非是縮小社會貧富差距的良方。要真正發揮稅收調節二次分配的作用，應將焦點轉向個人所得稅制度整體框架的設定，而非對于上調起征點的熱捧。如美國的起征點并不是很高，大多數人有收入就要納稅，人人都是納稅人，因而就會有比較強的公民意識和問責政府的觀念，有利于推動公民參政議政的熱情，更好地進行政府監督。綜上，只有建立起“低端有返還，中低端有減免，高端稅收負擔總體不變”的稅收體系，即使個稅起征點變動不大，中端、低端收入者也都能獲得實惠，那么社會整體的收入差距自然就會縮小。

（四）強化我國個人所得稅征管制度

現代化稅收制度的有效實施是以強有力的稅收征管為保證的。改革和完善我國個人所得稅制度必須同時注重加強個人所得稅的征收管理。稅務部門依靠手工操作方式實施個人所得稅的征收管理已不能適應稅收征管的要求和我國的實際情況。稅收征管要逐步實現專業化和現代化，即實現個人所得稅征管的計算機化和網絡化。將現代信息技術在稅收征管中綜合運用，從稅收預測、辦理登記、納稅申報、報稅審核、稅款征收、稅務審計選案及操作過程控制、稅源監控等環節廣泛地依托計算機。同時建立收入監控體系，廣泛推行嚴密的雙向申報制度，要求支付收入的雇主必須履行代扣代繳稅款的義務，同時納稅人也要自行申報，并且建立嚴密高效的信息稽核系統，實現交叉稽核。

（五）推行稅收指數化調整

推行稅收指數化調整是將費用扣除標準與居民消費價格指數相聯系、與物價指數相適應，把更多的低收入人群納入免稅范圍，這將有助于保障納稅人的權益，有助于我國個人所得稅向更加公平合理的方向發展。目前，我國可以采用以下具體措施：一是運用預先編制的指數，通過個人所得稅稅率調整、稅負減免等政策實現指數化；二是通過選擇性的措施，當通貨膨脹嚴重時，對居民實行各種形式的補貼，針對某些特定項目采取個別調整。