云南省少數(shù)民族地區(qū)扶貧開發(fā)中的金融支持研究

范建偉 朱毅

【摘要】我國貧困問題很大程度上是少數(shù)民族的貧困問題，而金融扶貧是眾多扶貧方式中最重要的方式之一。本文通過回顧云南省少數(shù)民族地區(qū)貧困現(xiàn)狀，深入分析了云南少數(shù)民族地區(qū)金融扶貧開發(fā)的模式及作用機(jī)制，探討了金融扶貧中存在的問題，對云南省少數(shù)民族地區(qū)扶貧開發(fā)中的金融支持做出了有針對性的政策建議。

【關(guān)鍵詞】扶貧開發(fā) 金融支持

一、云南省少數(shù)民族地區(qū)貧困現(xiàn)狀

貧困問題是世界公認(rèn)的三大難題（污染、人口、貧困）之一，居聯(lián)合國8個千年發(fā)展目標(biāo)之首，但在我國，少數(shù)民族的貧困問題是扶貧開發(fā)中的重中之重，2013年我國民族地區(qū)的貧困發(fā)生率高達(dá)17.1%，民族八省區(qū)農(nóng)村貧困人口占全國的比重（31.1%）是其鄉(xiāng)村人口占全國比重（15.4）的2倍多。全國592個國家級貧困縣中，有257個是少數(shù)民族自治縣（賴景生，2008）。

云南地處祖國西南邊陲，是集邊疆、山區(qū)、民族、貧困為一體的省份。目前，全省農(nóng)民生存和溫飽問題基本解決，但深度貧困問題仍然是云南省扶貧攻堅(jiān)最難啃的“硬骨頭”，制約云南省貧困地區(qū)和貧困人口發(fā)展的深層次矛盾依然存在，貧困地區(qū)特別是少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展相對滯后，發(fā)展差距擴(kuò)大、相對貧困凸顯。全省有78個民族自治地方縣，總?cè)丝谡既〉?8%，貧困人口380.23萬人，貧困發(fā)生率20.6%，占全省貧困人口的56.7%。全省民族一線的8州市25縣有16個沿邊跨境民族，總?cè)丝?89.84萬人；有獨(dú)龍族、德昂族等7個人口較少民族，總?cè)丝?2.9萬人，貧困發(fā)生率達(dá)74.2%。有12個少數(shù)民族從原始社會末期、奴隸社會和封建社會初級階段直接過渡到社會主義社會，貧困人口138萬人，貧困發(fā)生率高達(dá)91.1%；存在景頗族、拉祜族、佤族、傈僳族4個特困民族，勒墨人、八甲人、老品人等8個極端困難群體基本處于整體貧困狀態(tài)（表1）。

表1 云南省農(nóng)村貧困人口發(fā)生率

數(shù)據(jù)來源：轉(zhuǎn)引自丁忠蘭著，“云南民族地區(qū)扶貧模式研究”，p17-18。

在云南省，8個邊境州（市）中有5個是民族自治州，25個邊境縣（市）中有22個是民族自治縣或民族自治地方縣（市）。2014年，全省邊遠(yuǎn)少數(shù)民族地區(qū)還有近120萬人的深度貧困人口，其中云南省特有的景頗族、拉祜族、佤族等民族，貧困人口占到了本民族人口的50%以上。由于致貧因素較多且復(fù)雜，云南省少數(shù)民族地區(qū)是貧困面最廣、貧困程度最深、扶貧開發(fā)最難開展的區(qū)域之一。

當(dāng)前，關(guān)于云南省少數(shù)民族地區(qū)貧困發(fā)生原因的研究較多，多數(shù)研究認(rèn)為自然條件惡劣、社會資本缺乏、貧困代際傳遞、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后等因素是導(dǎo)致少數(shù)民族地區(qū)貧困發(fā)生率較高的原因，而金融發(fā)展滯后對于貧困發(fā)生影響的研究則相對較少。金融改革滯后是制約我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最主要瓶頸，少數(shù)民族貧困地區(qū)的金融發(fā)展滯后——信貸需求和其他金融服務(wù)需求長期得不到有效滿足，是阻礙貧困地區(qū)群眾脫貧致富的嚴(yán)重桎梏。經(jīng)過多年實(shí)踐，金融扶貧在眾多扶貧方式中脫穎而出，成為反貧困最強(qiáng)有力的武器。金融資金以償還為特征，對使用者具有一定的市場約束作用，從而可以提高扶貧效率和降低相應(yīng)的制度成本（劉云生，2010）[1]。同時，世界各國發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，很多人群的貧困不是因?yàn)槿狈ο毨У耐緩胶湍芰Γ膊皇且驗(yàn)樽陨淼膽卸韬陀廾粒恰耙驗(yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)不能幫助他們擴(kuò)展他們的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，沒有任何的金融機(jī)構(gòu)來滿足窮人的貸款需要，這個缺乏正式金融機(jī)構(gòu)的貸款市場卻是由當(dāng)?shù)氐姆刨J者管理”（尤努斯，1976）。所以農(nóng)村金融的發(fā)展對少數(shù)民族貧困地區(qū)扶貧開發(fā)有重要的作用：其一，由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，農(nóng)戶收入受到天災(zāi)、病蟲危害等影響，收入并不穩(wěn)定。因此，在歉收年份農(nóng)戶需要通過借貸來平滑消費(fèi)（Duong和Izumida，2002）[2]；其二，農(nóng)戶可以通過得到信貸支持，從而改變其初始的資源稟賦，這樣不僅可以滿足生產(chǎn)需要，而且還可以增加收入來源（Feder等，1990）[3]。但由于在發(fā)展中國家和地區(qū)，雙重二元金融特征顯著{1}，因此信貸市場發(fā)展落后及農(nóng)村家庭金融抑制的問題非常普遍（Akoten等，2006；barslund和tarp，2008；tsai，2004）。

二、云南少數(shù)民族地區(qū)金融扶貧開發(fā)路徑及作用機(jī)制

圖1 金融支持對云南少數(shù)民族地區(qū)扶貧開發(fā)的作用機(jī)制

（一）云南少數(shù)民族地區(qū)金融扶貧開發(fā)路徑

從圖1可見，云南少數(shù)民族地區(qū)金融扶貧開發(fā)主要有以下路徑：

1.商業(yè)性正規(guī)金融機(jī)構(gòu)貸款。主要包括農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)的貸款。其中，農(nóng)信社是金融支持的主力軍。目前，云南省農(nóng)村信用社開展的三權(quán)三證抵押融資貸款模式是云南特色的抵押貸款融資方法，即林權(quán)貸款抵押、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)抵質(zhì)押貸款模式。其中，林權(quán)抵押貸款成為全國銀行業(yè)標(biāo)桿。截至2015年初，林權(quán)抵押貸款余額達(dá)75.2億元，居全國第一。

2.政府扶貧貼息貸款。扶貧貸款貼息資金是指中央及省設(shè)立用于貧困地區(qū)發(fā)放到貧困農(nóng)戶的貸款（以下簡稱“到戶貸款”）和扶持扶貧龍頭企業(yè)貸款（以下簡稱“項(xiàng)目貸款”）等利息補(bǔ)貼的專項(xiàng)扶貧資金。其中云南省到戶貸款的模式主要有：第一，到戶貸款模式。這種模式是把貸款直接扶持到貧困戶。第二，結(jié)對幫扶到戶貸款模式。這種模式是由黨員干部為貧困農(nóng)戶進(jìn)行擔(dān)保，并提供相應(yīng)的市場信息服務(wù)、指導(dǎo)貧困農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營。如南華縣開展的“紅色信貸”是將共產(chǎn)黨員“紅色名片”與信貸產(chǎn)品相結(jié)合的支農(nóng)創(chuàng)新產(chǎn)品。第三，農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織帶動模式。這種模式是由農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織、行業(yè)協(xié)會等中介組織牽頭，在幫助貧困農(nóng)戶獲得到戶貸款后，組織其進(jìn)行規(guī)模化、專業(yè)化生產(chǎn)及產(chǎn)品銷售。如廣南泛愛農(nóng)業(yè)開發(fā)農(nóng)民合作聯(lián)社。第四，能人帶動模式。這種模式是到戶貸款扶持農(nóng)村專業(yè)戶，起到帶動貧困農(nóng)戶的“領(lǐng)頭作用”。第五，產(chǎn)業(yè)化到戶貸款模式。2005年至2009年，全省累計(jì)發(fā)放扶貧貼息貸款101.8億元，安排貼息資金45545萬元，其中：累計(jì)發(fā)放扶貧項(xiàng)目貼息貸款26.8億元、占扶貧貼息貸款總量的26.3%，安排扶貧貼息資金8040萬元、占扶貧貼息資金總額的17.7%；累計(jì)發(fā)放扶貧到戶貸款（以下簡稱到戶貸款）75億元、占全省扶貧貼息貸款總量的73.7%，安排貼息資金37505萬元、占云南省扶貧貼息資金總額的82.3%。{2}

3.小額信貸模式。云南省少數(shù)民族地區(qū)小額信貸的典型模式是“政銀合作”，操作辦法是政銀合作扶貧到戶、貸款到戶。但是云南各地區(qū)、各農(nóng)戶、貸款戶情況千差萬別，因此在運(yùn)行過程和運(yùn)行結(jié)果上就出現(xiàn)了不同的個案和不同的模式，最為典型的包括①金融機(jī)構(gòu)小額貸款模式；②集中聯(lián)保資金，形成專業(yè)戶帶動其他農(nóng)戶共同發(fā)展模式；③政府主導(dǎo)和推動下的小額貸款模式；④產(chǎn)業(yè)協(xié)會主導(dǎo)模式；⑤公司（企業(yè)）擔(dān)保模式；⑥“公司+農(nóng)戶+小額信貸”模式；⑦“公司+基地+農(nóng)戶”模式；⑧孟加拉小額信貸模式等。

（二）云南少數(shù)民族地區(qū)金融扶貧開發(fā)作用機(jī)制

通過這些有效的路徑，可以衡量云南少數(shù)民族地區(qū)人口是否獲得了信貸及相關(guān)的金融服務(wù)。若獲得了信貸及相關(guān)金融服務(wù)，則至少可以從三個方面促進(jìn)云南少數(shù)民族地區(qū)的扶貧開發(fā)。其一，獲得信貸資金機(jī)會。提高信貸資金機(jī)會、改善農(nóng)戶面臨的信貸配給可以減少少數(shù)民族地區(qū)貧困人口、提升農(nóng)民福利、縮小貧富差距。信貸投資在農(nóng)村地區(qū)的增加，可以導(dǎo)致農(nóng)民人均資本存量的增加，從而引起人均產(chǎn)出的增加和人均收入的增長（許崇正，2005）。其二，增加就業(yè)，減少風(fēng)險。就業(yè)增加必須有相應(yīng)的物質(zhì)資本的投資作為輔助條件，僅僅靠貧困人口自身的積累是不夠的，相關(guān)金融服務(wù)的支持無疑是必要的加速器。其三，通過“貸女不貸男”的信貸模式提高婦女授權(quán)。在云南少數(shù)民族地區(qū)，婦女往往是深度貧困的人群，消除婦女貧困從某種角度看就是消除了農(nóng)村貧困。通過“貸女不貸男”的小額信貸，不僅解決了農(nóng)村婦女生產(chǎn)的啟動資金，同時拓寬了她們的視野，提高了她們生產(chǎn)和生存的應(yīng)變能力。

三、云南少數(shù)民族地區(qū)金融扶貧開發(fā)中存在的問題

從實(shí)際情況來看，財政資金是少數(shù)民族地區(qū)脫貧致富最需要資源之一。除了財政資金之外，廣大農(nóng)戶脫貧創(chuàng)業(yè)還需要金融幫扶。目前云南少數(shù)民族地區(qū)金融扶貧開發(fā)中存在問題如下：

（一）農(nóng)戶“貸款難”，企業(yè)“融資難”

目前，在云南省作為農(nóng)村金融主力的農(nóng)信社只能滿足農(nóng)村資金需求的20%，農(nóng)村大部分借貸都是在內(nèi)部解決的，廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)戶貸款難的問題長期得不到解決。對于企業(yè)來說，也存在“融資難”的問題。雖然企業(yè)從小貸公司和民間借貸比從銀行借貸方便得多，但是借貸成本較高。

（二）金融扶貧精準(zhǔn)度不夠、益貧性不足

由于制度設(shè)計(jì)、項(xiàng)目執(zhí)行等方面存在一定的缺陷，因而金融扶貧精準(zhǔn)度不夠，針對性不強(qiáng)，一些地方金融扶貧資金并沒有完全落實(shí)到貧困農(nóng)戶身上，而是以“撒胡椒面”的方式扶貧，效果欠佳。例如作為國家用財政資金貼息的信貸資金，扶貧貼息貸款擔(dān)負(fù)著扶持貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)的責(zé)任，是一種非常有效的扶貧方式，但由于扶貧到戶貸款工作發(fā)展不平衡，一些貧困農(nóng)戶很難得到信貸支持，2012年云南省信貸資金達(dá)到42億，但按貧困人口溢出只有415元/人。{3}一般認(rèn)為，小額信貸可以成為緩解貧困的一個有效手段（世界銀行，2001），但扶貧型小額信貸僅僅為貧困農(nóng)戶獲取貸款服務(wù)提供了一個平臺，農(nóng)戶能否有效利用這個平臺的影響因素還很多（林萬龍，楊叢叢，2012）[4]。

（三）扶貧貼息貸款規(guī)模小，限額和期限不合理

由于在扶貧貼息貸款發(fā)放中存在貸款農(nóng)戶居住分散的問題，加上扶貧貼息貸款金額小、時間短、涉及面廣，金融機(jī)構(gòu)在開展過程中需要投入大量精力，所以其發(fā)放成本要高于一般貸款。如云南省出臺的《云南省扶貧貸款貼息管理暫行辦法》規(guī)定：建檔立卡貧困戶可申請到戶貸款貼息，每戶貧困農(nóng)戶一年內(nèi)可對不超過5萬元（含5萬元）的到戶貸款申請貼息資金。可以看出扶貧到戶貼息貸款單筆貸款最高限額為5萬元、最長期限為1年，但難以開展投資總額超過數(shù)萬元、周期超過1年期的項(xiàng)目，沒有充分發(fā)揮扶貧貼息貸款應(yīng)有的作用。

（四）金融基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平仍有待提高

由于云南省少數(shù)民族地區(qū)多處山區(qū)峽谷，道路崎嶇陡峭，交通極為不便，且塌方、泥石流等自然災(zāi)害頻發(fā)，交通條件極差，金融服務(wù)固定網(wǎng)點(diǎn)不僅存在網(wǎng)點(diǎn)分布不均衡的問題，也普遍存在維護(hù)困難的問題，從而導(dǎo)致農(nóng)戶和商戶的取款積極性不高。

四、金融支持云南少數(shù)民族地區(qū)扶貧的政策建議

金融支持少數(shù)民族地區(qū)扶貧開發(fā)的作用機(jī)制在于可以通過正規(guī)金融和民間金融的力量，結(jié)合政企銀農(nóng)四個方面來促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)的扶貧開發(fā)，如果有些少數(shù)民族地區(qū)由于地理環(huán)境等因素?zé)o法得到相關(guān)金融扶貧服務(wù)覆蓋，那么需要差異化的金融扶持政策來進(jìn)一步使得貧困農(nóng)戶得到金融支持。應(yīng)結(jié)合當(dāng)前云南金融扶貧開發(fā)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，把握云南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略方向，尋找金融支持云南少數(shù)民族地區(qū)的政策建議。

（一）探討可持續(xù)的金融扶貧機(jī)制和實(shí)施差異化的金融扶貧政策

金融扶貧是反貧困政策框架中的模式之一（王曙光，2012）[5]。宏觀視角是以金融發(fā)展來減少貧困，包括金融體系的完善，微觀視角則是以小額信貸等方式提供信貸支持，為貧困人群提供信貸資源。所以，少數(shù)民族地區(qū)可持續(xù)的金融扶貧的機(jī)制可以從兩個方面入手：其一是向貧困人群提供信貸資源；其二，可以提高貧困人口的可行能力為核心，賦予貧困人群一定的信貸資源，使其擁有自我發(fā)展的能力。在政策層面，要適時調(diào)整相關(guān)制度和標(biāo)準(zhǔn)，降低門檻，擴(kuò)大扶貧貸款覆蓋面。積極引導(dǎo)小額擔(dān)保貸款、扶貧貼息貸款等向少數(shù)民族貧困地區(qū)傾斜。

在信貸資源方面，各金融機(jī)構(gòu)可以加大系統(tǒng)內(nèi)信貸資源調(diào)劑力度，從授信審查、資金調(diào)度、績效考核等方面對少數(shù)民族貧困地區(qū)給予優(yōu)先支持，將信貸資源向少數(shù)民族貧困地區(qū)適當(dāng)傾斜。進(jìn)一步完善民族貿(mào)易和民族特需商品貸款管理制度，繼續(xù)對民族貿(mào)易和民族特需商品生產(chǎn)貸款實(shí)行優(yōu)惠利率。在貧困瞄準(zhǔn)的機(jī)制設(shè)計(jì)方面，精準(zhǔn)金融扶貧關(guān)鍵在于準(zhǔn)確定位扶貧對象，變“大水漫灌”為“精確滴灌”，將扶貧資金和措施落實(shí)到戶、到人。

（二）發(fā)揮金融扶貧的助推器作用，大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化扶貧

金融扶貧可有效促進(jìn)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在扶貧開發(fā)中起著重要的支撐作用（辜勝阻，2014）。發(fā)揮金融助推器的作用，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供配套的金融政策和金融調(diào)控，對少數(shù)民族地區(qū)的扶貧開發(fā)有著重要的意義。一是各金融機(jī)構(gòu)要針對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、專業(yè)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的資金需求，積極開展對各類農(nóng)場產(chǎn)權(quán)的抵押貸款創(chuàng)新試點(diǎn)，繼續(xù)探索無償資金扶持貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可行性。二是少數(shù)民族地區(qū)可主動邀請金融部門參與產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目評估、檢查驗(yàn)收等活動，使得金融部門對項(xiàng)目有全面了解，增強(qiáng)其對產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目放貸的積極性；三是完善擔(dān)保機(jī)制，可扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的龍頭企業(yè)，由其承貸扶貧資金，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)給貧困戶提供貸款擔(dān)保。

（三）發(fā)揮農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、小額信貸等金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢

適當(dāng)引導(dǎo)民間資本進(jìn)入扶貧工作領(lǐng)域，以解決農(nóng)民缺乏資產(chǎn)抵押和擔(dān)保無法貸款的難題，探索開展農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等抵押融資創(chuàng)新試點(diǎn)，增加少數(shù)民族貧困地區(qū)信貸的投放。積極培育村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，規(guī)范發(fā)展小額貸款公司，支持民間資本在少數(shù)民族貧困地區(qū)優(yōu)先設(shè)立金融機(jī)構(gòu)，有效增加對貧困地區(qū)的信貸供給。鼓勵金融機(jī)構(gòu)增加少數(shù)民族地區(qū)金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，簡化貸款報批程序和流程。

（四）有效促進(jìn)扶貧貼息貸款政策實(shí)施

一方面，妥善利用好專項(xiàng)扶貧資金貼息政策，擴(kuò)大扶貧貼息貸款規(guī)模，擴(kuò)大貼息范圍，提高貼息比例，延長貼息期限，提高資金使用效率，增強(qiáng)少數(shù)民族貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力。另一方面，完善扶貧貸款貼息管理體制改革實(shí)施方案，合理確定建檔立卡農(nóng)戶的貸款貼息額度，改進(jìn)項(xiàng)目庫建設(shè)、扶貧企業(yè)和項(xiàng)目認(rèn)定機(jī)制。

（五）穩(wěn)步推動金融產(chǎn)品和服務(wù)方式的創(chuàng)新，分散信貸風(fēng)險

探索水利設(shè)施供水收益等抵質(zhì)押品的貸款，倉儲質(zhì)押貸款、農(nóng)副產(chǎn)品儲備、大型農(nóng)用生產(chǎn)設(shè)備、應(yīng)收賬款等為抵質(zhì)押品的貸款；探索“小額信貸+農(nóng)村小額保險”模式，擴(kuò)大涉農(nóng)信貸與涉農(nóng)保險的合作范圍，將涉農(nóng)保險投保情況作為獲得信貸的考慮因素，探索拓寬涉農(nóng)保險保單質(zhì)押的范圍。

注釋

①雙重二元結(jié)構(gòu)：第一重二元結(jié)構(gòu)對立是城市和農(nóng)村金融體系的二元對立，農(nóng)村信貸供給和農(nóng)戶的信貸可及性低，農(nóng)村金融剩余向城市流出；第二重二元對立結(jié)構(gòu)是農(nóng)村金融體系中正規(guī)金融體系和非正規(guī)金融體系的二元對立，前者對農(nóng)村金融需求的滿足度低，服務(wù)效率低，而后者雖然在滿足農(nóng)村信貸需求中起到重要作用，但難以獲得國家合法保護(hù)，從而使得非正規(guī)金融體系的融資成本提高并在一定程度上積累了金融風(fēng)險。（Boat right，1999；王曙光、鄧一婷，2006）。

{2}數(shù)據(jù)來源：云南扶貧開發(fā)網(wǎng)http：//www.ynfp.cn/zcfg_show.asp？zcfgid=95。

{3}數(shù)據(jù)來源：新華網(wǎng)，http：//bank.hexun.com/2013-10-15/158 751471.html？fromtool=roll。

參考文獻(xiàn)

[1]劉云生.農(nóng)村金融與反貧困[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2010：47-54.

[2]Duong，P.，B.，and Izumida，y.，2002，“Rural Development Finance in Vietnam：a Microeconometric Analysis of Household Surveys”，World Development，vol.30，no.2：319-335.

[3]Feder，G.，Lau，LJ.，Lin，J.Y.，&Luo，X.，1990.“The Relationship Between Credit And Productivity In Chinese Agriculture：A Microeconomic Model of Disequilibrium”.American Journal Of Agricultural Economics，72：1151-1157.

[4]林萬龍，楊叢叢.貧困農(nóng)戶能有效利用扶貧型小額信貸服務(wù)嗎 [J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2012，（2）.

[5]王曙光.告別貧困—中國農(nóng)村金融創(chuàng)新與反貧困[M].北京：中國發(fā)展出版社，2012：14-24.

基金項(xiàng)目：本文是“云南省教育廳科學(xué)研究項(xiàng)目”（項(xiàng)目編號：2013Y029）的階段性研究成果。

作者簡介：范建偉（1982-），女，河北人，云南民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師，研究方向：金融發(fā)展、農(nóng)村金融。