農(nóng)地金融發(fā)展的困局與突破

丁瑩

黨的十八屆三中全會做出了新一輪深化農(nóng)村土地制度改革的重大部署，提出要“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)，以及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”。廣大農(nóng)村經(jīng)營主體要全面實現(xiàn)和享受到土地權(quán)能，離不開金融機構(gòu)的給力助推。

目前，受制于農(nóng)地金融法律供給不足，熱切的市場需求和金融機構(gòu)的謹(jǐn)慎嘗試之間形成了一道不小的鴻溝。本文立足于對政策及實際操作進行分析，提出影響業(yè)務(wù)開展的因素，探討解決問題的對策。

一、從兩權(quán)分離到三權(quán)分置

20世紀(jì)80年代，我國開始實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，將承包土地的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離，促進了農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。隨著我國城鎮(zhèn)化的推進，農(nóng)民進城務(wù)工人數(shù)大幅增加，農(nóng)地流轉(zhuǎn)日益加速，截止2014年6月，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積3.8億畝，占家庭承包耕地面積的28.8%，云南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)總面積625萬畝，占全省承包耕地面積的15%。

近年，中央對于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押的支持態(tài)度逐漸明確，特別是2014年至2015年，一系列關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策密集出臺，彰顯了高層推進農(nóng)地改革的決心和魄力。

2013年黨的十八屆三中全會提出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，這是在黨的全會決議中關(guān)于農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)抵押問題的首次表態(tài)。2014年9月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議明確，要在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置”、“經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”的格局。承包權(quán)承擔(dān)農(nóng)戶的生存保障功能，經(jīng)營權(quán)承擔(dān)土地經(jīng)濟功能，增加農(nóng)戶收益。2014年11月20日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，指導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營；2015年1月22日國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》，為農(nóng)村土地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度改革創(chuàng)新提供政策依據(jù)。2015年中央一號文件中，要求抓實土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作，推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革；做好土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保貸款試點工作，推進農(nóng)村金融體制改革。

在云南省，自省委、省政府2012年提出開展三農(nóng)金融改革服務(wù)創(chuàng)新試點，積極探索“三權(quán)”抵押貸款的要求以來，文山州、紅河、大理等州（市）陸續(xù)選定試點區(qū)域，出臺土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法，設(shè)立流轉(zhuǎn)中心和抵押平臺，建立土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的操作環(huán)境。

二、發(fā)展農(nóng)地金融需面對的問題

盡管市場關(guān)注度很高，但土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)在我省經(jīng)營規(guī)模十分有限，由于存在市場不完善、法律缺失、風(fēng)險處置機制不健全等問題，金融機構(gòu)操作此項業(yè)務(wù)的內(nèi)生動力不足。當(dāng)前，土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款僅能作為解決農(nóng)村金融問題的一種補充，難以作為根本性政策解決農(nóng)村融資難問題。

（一）土地承包經(jīng)營權(quán)抵押尚未獲得法律認(rèn)可

《中華人民共和國物權(quán)法》第184條規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，可以說這是一項近乎剛性的制度規(guī)范。《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證的，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或其他方式流轉(zhuǎn)。也就是說，我國法律將抵押視為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式之一，僅有通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的四荒土地承包經(jīng)營權(quán)才能允許設(shè)立抵押，家庭承包方式取得的不能抵押。

受制于法律規(guī)定，雖然我國近幾年關(guān)于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度政策頻繁出臺，允許各地開展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押試點，但從法理角度看，基于司法實踐中法律政策執(zhí)行順位原則，其合法性問題得不到確認(rèn)，債權(quán)人的權(quán)益就難獲保障。

（二）難以變現(xiàn)

第一是法律層面。由于法律不支持，法律部門在仲裁或判決時自由裁量權(quán)較大；第二是操作層面。《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定：發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或個人，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員或者三分之二以上村民代表同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。意味著銀行在實現(xiàn)擔(dān)保權(quán)的過程中將面臨著較高的成本和不確定性。第三是看法層面。由于反對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的觀點一直存在，社會輿論會影響擔(dān)保的變現(xiàn)。這些持反對意見的主要觀點是土地是農(nóng)民安身立命的重要資源，是農(nóng)民最重要的社會保障，實現(xiàn)擔(dān)保權(quán)的過程將會對農(nóng)村社會的穩(wěn)定造成強烈的沖擊。

（三）操作中存在難點

1.對于農(nóng)戶。承包農(nóng)戶是我國農(nóng)村中最基礎(chǔ)的單元，據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，到2011年底全國承包集體耕地的農(nóng)戶有2.3億戶，占農(nóng)戶總數(shù)是87%，承包農(nóng)戶經(jīng)營的根本特征是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)合一，即農(nóng)戶在自家承包的集體土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。

從現(xiàn)實情況看，盡管承包農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款比較清晰和直接，但我國戶均土地承包面積5畝，云南省約為3畝，土地評估價值較低，預(yù)留了口糧田后，農(nóng)戶能夠獲得的資金規(guī)模非常有限，而且由于農(nóng)業(yè)的高風(fēng)險，周期長等特點，以及收抵押貸款手續(xù)繁瑣，交易成本大等制約，使得農(nóng)戶和銀行雙方對比都缺乏熱情。

2.對于家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶和企業(yè)。近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，土地出現(xiàn)了向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場和龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中的趨勢。這類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與承包農(nóng)戶的最大區(qū)別是土地通過流轉(zhuǎn)而來。但如果不是為了非常穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)預(yù)期，一次性交清流轉(zhuǎn)租金再去抵押貸款顯得沒有必要，通常為按年支付土地流轉(zhuǎn)資金。這將面臨3個問題：1.如果規(guī)模經(jīng)營主體不能按時償還貸款，轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)將被處置，轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶將承擔(dān)規(guī)模經(jīng)營業(yè)主違約的風(fēng)險。理論上講，因為收益和風(fēng)險不對等，轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶不會同意規(guī)模經(jīng)營主體拿自己的土地去銀行抵押貸款。同樣，從銀行的角度看即使轉(zhuǎn)出農(nóng)戶同意抵押一旦貸款出現(xiàn)違約去處置農(nóng)戶的土地，如果不能完全補償轉(zhuǎn)出農(nóng)戶的利益，處置難度將會非常大。2.土地評估價值不高，價值僅能在支付的1年期租金基礎(chǔ)上認(rèn)定。3.受租金繳納期限限制，所能獲得的貸款期限較短，與農(nóng)業(yè)種植需要的貸款期限不匹配，造成期限錯配風(fēng)險。

（四）農(nóng)業(yè)經(jīng)營者作為信貸主體存在較高市場和自然風(fēng)險

一方面，目前我國農(nóng)產(chǎn)業(yè)整體無序化程度相對較高，生產(chǎn)對市場的敏感度低，在進入和退出壁壘都很低的情況下，農(nóng)產(chǎn)品價格波動性很強。另一方面，農(nóng)業(yè)商業(yè)保險建立不全面使農(nóng)產(chǎn)業(yè)抵抗自然風(fēng)險能力低弱。

三、創(chuàng)新、審慎地開展土地經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)

2014年承包土地三權(quán)分置提出；2015年中央一號文件將關(guān)于加強農(nóng)村法制建設(shè)獨立成章。可以預(yù)見，困擾土地流轉(zhuǎn)和抵押的法律法規(guī)將逐步建立和完善，開辦土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的外部環(huán)境也將越來越優(yōu)化。在規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)地流轉(zhuǎn)不可逆轉(zhuǎn)的形勢下，農(nóng)村金融機構(gòu)應(yīng)該明晰我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展趨勢，主動順應(yīng)趨勢，積極而審慎地開展業(yè)務(wù)，建立自身的先占競爭優(yōu)勢。

（一）有選擇的開展業(yè)務(wù)

一是在辦理區(qū)域上優(yōu)先選擇國家或省級政府確定的制度建立完整、抵押流轉(zhuǎn)平臺建立完善、市場需求大的地區(qū)；二是在客戶選擇上，將農(nóng)地金融與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的建設(shè)有機結(jié)合。

（二）主動創(chuàng)新

土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的開展應(yīng)跳出把貸款鎖定在擔(dān)保物上的單一思維，積極創(chuàng)新貸款的開辦模式。

一是利用政府大力推進工作的窗口期，力推政府將政策與銀行業(yè)務(wù)要素相結(jié)合，將增信機制、涉農(nóng)補貼、扶持政策等與貸款相結(jié)合，政府的政策代表著導(dǎo)向機制，政府政策與農(nóng)地金融協(xié)和，發(fā)揮金融+財政的協(xié)同作用，既符合金融機構(gòu)的自身利益，又放大了財政政策的效用。

二是探索產(chǎn)業(yè)鏈縱向組合和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的橫向組合模式，通過土地將各主體間的有機聯(lián)系轉(zhuǎn)化為金融聯(lián)系，提高中小農(nóng)戶獲得金融支持的可行性。農(nóng)地在產(chǎn)業(yè)鏈上下和同質(zhì)經(jīng)營主體間的流轉(zhuǎn)難度相對較小，縱向可通過核心企業(yè)提供擔(dān)保，農(nóng)地進行反擔(dān)保，提高核心企業(yè)操作農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈貸款的積極性，使農(nóng)戶獲得生產(chǎn)資金支持，銀行也可相對較好的防范信用風(fēng)險。橫向通過土地為紐帶，建立資產(chǎn)池，與信用聯(lián)保、互保結(jié)合，實現(xiàn)額度增信。

三是探索土地經(jīng)營權(quán)+其他物權(quán)的組合方式，將地上附著物、農(nóng)機具等關(guān)聯(lián)物產(chǎn)一并抵押，解決裸地抵押金額較小的困局，進一步釋放經(jīng)營主體資產(chǎn)的金融權(quán)利。

四是探索第三方機構(gòu)進行擔(dān)保的土地經(jīng)營權(quán)+保證擔(dān)保模式。比如：借款人與擔(dān)保公司簽訂合同，將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給擔(dān)保公司委托的中立第三方資產(chǎn)管理機構(gòu)，擔(dān)保公司承擔(dān)連帶保證責(zé)任，向銀行申請貸款。規(guī)避法律風(fēng)險的同時，也可使銀行的變現(xiàn)變得可行。

五是探索農(nóng)業(yè)+保險的組合模式，進一步防范自然風(fēng)險、市場風(fēng)險等。

（三）構(gòu)建農(nóng)地金融的風(fēng)險管理體系

堅持“經(jīng)營為重”的審貸、核貸原則，從實質(zhì)防范貸款風(fēng)險。嚴(yán)格對借款人經(jīng)營能力的審核，要求借款人具備生產(chǎn)技術(shù)和經(jīng)驗，生產(chǎn)規(guī)劃符合農(nóng)業(yè)未來發(fā)展趨勢，經(jīng)營預(yù)期較好。銀行應(yīng)根據(jù)客戶的生產(chǎn)能力和需求核定貸款金額，防止以擔(dān)保確定貸款的操作；根據(jù)客戶的生產(chǎn)周期，核定貸款期限和還款方式，防止貸款時間與生產(chǎn)周期不對稱產(chǎn)生風(fēng)險。

堅持市場定價、手續(xù)清晰的辦理原則，完善外部法律手續(xù)。對抵押物的評估應(yīng)根據(jù)土地位置和規(guī)模，參照市場交易價格進行，以投入的土地租金和建設(shè)費用和經(jīng)營權(quán)未來可產(chǎn)生的收益為主要價值認(rèn)定依據(jù)，對土地經(jīng)營權(quán)價值和附著物進行綜合估價。貸款前需厘清土地經(jīng)營權(quán)各前手間流轉(zhuǎn)交易情況，取得土地所有權(quán)人、承包權(quán)人、流轉(zhuǎn)前手同意抵押和再流轉(zhuǎn)的書面協(xié)議。

堅持專款專用的用信原則，嚴(yán)防貸款資金挪作非農(nóng)用途。農(nóng)產(chǎn)業(yè)本身的投資見效慢和近年來國家的大力扶持導(dǎo)向，部分空心化經(jīng)營的主體為申請補貼和獲得融資等投機目的進入農(nóng)產(chǎn)業(yè)，金融機構(gòu)由此成為投機經(jīng)營風(fēng)險的接收方。對此銀行應(yīng)加強對貸款資金的監(jiān)管，堅持農(nóng)地農(nóng)貸、農(nóng)貸農(nóng)用。

探索一一化解的風(fēng)險管控原則，建立集成風(fēng)險管理體系。在組合擔(dān)保模式中，可將導(dǎo)致風(fēng)險因素進行拆分，一一對應(yīng)地進行化解，再通過一定的平臺促成對應(yīng)風(fēng)險責(zé)任主體履行相應(yīng)責(zé)任。比如自然風(fēng)險與保險部門對應(yīng)，市場風(fēng)險與訂單對應(yīng)，信用風(fēng)險與產(chǎn)業(yè)鏈上核心主體或擔(dān)保機構(gòu)對應(yīng)等，不再單獨割裂考核與要求農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體履約授信。通過促成各要素主體的平等誠信，從而保護產(chǎn)業(yè)鏈中各環(huán)節(jié)經(jīng)營主體利益，導(dǎo)向更加公平的農(nóng)村金融體系。