河南省科學推進城鎮化的住房問題研究

夏衛英(鄭州市住房保障和房地產管理局，鄭州450041)

河南省科學推進城鎮化的住房問題研究

夏衛英
(鄭州市住房保障和房地產管理局，鄭州450041)

河南省城鎮化進程中科學合理的住房政策不僅使房地產投入與產出相匹配，能夠促進房地產市場和城鎮化的健康發展，還決定著我省的經濟結構調整與優化、經濟發展方式的轉變、縮小城鄉差異、培育中產階層、維護社會公平與穩定及我省的城鎮化建設的成敗等。文章通過分析當前科學推進我省城鎮化進程中的住房問題，提出了解決問題的對策，為我省城鎮化的健康科學發展提供完善的住房保障。

城鎮化建設;科學推進;保障住房;村鎮改造

如何科學的解決我省城鎮化進程中的住房供應體系、結構、價格等問題，對我省的城鎮化建設而言具有著十分重大的意義。我們要以“構建以政府為主體提供基本保障、以市場為主體滿足多層次需求的住房供應體系”為方向，以“加快建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，完善符合國情、省情、市情的住房體制機制和政策體系”為目標，立足保障基本需求、引導合理消費，圍繞逐步形成總量基本平衡、結構基本合理、房價與消費能力基本適應的住房供需格局，提出我省城鎮化進程中解決住房問題的對策，從而使得全體公民的居住權得到保障，使得我省在城鎮化的進程中，向著實現廣大群眾住有所居的目標邁進。

一、河南省城鎮化建設的選擇

(一)河南省城鎮化進程中有利條件分析

我省擁有得天獨厚的地理、交通、人文和經濟發展條件，在房地產業發展方面可謂占據著諸多優勢。

1．中央政策提供有力的支持。從區域發展政策來看，國家支持中西部發展的戰略部署，以及對中原經濟區的準確定位均表明，中原經濟區作為繼長三角、珠三角之后全國第三個綜合性的經濟區，承擔了為全國同類地區創造經驗、提供示范的使命，這是國家賦予河南的歷史使命，是中原經濟區最大的特點和亮點，同時，隨著國務院正式批復《鄭州航空港經濟綜合實驗區發展規劃(2013—2025)》，鄭州市開始擁有全國首個上升為國家戰略的航空港經濟發展先行區，全力推進航空港實驗區建設已成為全省上下的共識。

2．行業作用具有堅強的支撐。從行業發展政策來看，黨的十八屆三中全會強調市場對資源配置的決定性作用，房地產市場將會以市場和經濟手段調控為主，從調整供求關系方面著手建立調控的長效機制，房地產市場在下階段發展中將會大力促進開發和投放，實現住房的有效供應。

房地產業是關系到國計民生的重要產業，同時也對經濟社會發展起著“牽一發而動全身”的作用，因此，一直以來，省、市各級政府均對房地產業的發展保持高度重視，這為我省的房地產業發展提供了堅強的后盾和有力保障。

3．政策為城市的發展提供了廣闊的空間。《河南省人民政府關于印發河南省科學推進新型城鎮化三年行動計劃的通知》對我省城市的發展提供了廣闊的空間。如鄭州市已經確定了交通道路、生態廊道、四類社區建設和中心城區功能提升四大目標任務。隨著鄭州市區的大規模的城市基礎設施建設、地鐵一號線投入運營，城市交通得到了極大的改善;生態廊道建設已基本完成，生態水系建設正逐步鋪開，城市整體環境將得到明顯改善;立體交通、快速交通建設成果正逐漸顯現，拉近了各組團和主城區的距離，這些都為我省城鎮化進程中的房地產的開發帶來了更大空間。

4．我省城鎮化進程中住房產業發展仍有較大的潛力。從我省的新型城鎮化的推進進程來看，省委九屆六次全會通過的《中共河南省委關于科學推進新型城鎮化的指導意見》明確提出，全省常住人口城鎮化率到2015年要力爭達到48%，還以鄭州市為例，鄭州市的中心城區常住人口將達到600萬左右。從棚戶區改造來看，2014年鄭州市確定了19．45萬戶的棚戶區改造任務，棚戶區、城中村改造統一納入城市棚戶區改造范圍。大規模實施棚戶區改造將帶動周邊房地產開發，在金融政策上可享受國家專項補貼和國家開發銀行專項資金貸款，充裕的資金支持將會加速推進鄭州市的棚戶區改造步伐，進而帶動周邊住房地產開發的提速。

(二)我省城鎮化進程中房地產發展趨勢

1．總體態勢。黨的十八屆三中全會強調市場對資源配置的決定性作用，以市場為決定作用的調控機制將逐步形成，行業中長期環境日趨明晰，有助于社會經濟和房地產業的健康理性發展。與此同時，隨著產業結構的不斷調整，房地產業在促進經濟發展方面的作用也將逐步弱化。我省的房地產市場雖然因剛性需求支撐，當前形勢好于全國總體水平。

2．區域結構。我省的房地產市場，尤其是縣(市)房地產市場發展還很不均衡，如鄭州市的房地產市場受航空港綜合試驗區、都市區建設和新型城鎮化推進方向、重點的影響，加上“兩環三十一放射”生態廊道的建設，毗鄰鄭州市區的縣(市)房地產市場未來一段時期內將迎來更多更好的發展機遇，但相距鄭州主城區較遠的縣(市)，房地產市場的發展制約因素仍然較多，這種區域分化的局面未來仍將保持一段時期。

3．產品結構。未來五年內，我省的住房產品結構將發生較大的變化，以鄭州市為例，隨著以航空港區綜合試驗區為重點的都市區建設的快速推進，對外開放水平持續提升，招商引資力度不斷加大，對商業辦公物業的特定需求也將持續增加。與此形勢相反的是，近幾年鄭州市區的非住宅累計可售面積由2011年的279．51萬平方米迅速增加至2013年的874．65萬平方米，比重由2011年的42．37%上升至2013年的65．58%，可見不能滿足市場需求的非住宅項目將出現滯銷甚至閑置。

4．價格變化。黨的十八屆三中全會強調市場對資源配置的決定性作用，房地產市場將會以市場和經濟手段調控為主，以市場為決定作用的調控機制將逐步形成。隨著共有產權制度的形成，不動產統一登記制度的建立，房地產稅的征收及改革，房地產的投資屬性將進一步弱化，民生屬性將進一步增強，由供求關系確定價格形成的機制將加快建立，住房價格將趨于穩定，但不排除個別時期出現小幅波動的可能。

5．產業發展方向。盡管2014年房地產需求調查問卷結果顯示我省的居民對精裝修住宅的認可度不高，但隨著人們環保意識不斷增強，環境保護壓力不斷加大，政府對綠色、健康的住宅產業化的主導作用將會增強，部分大型品牌化的企業集團在住宅產業化方面的示范帶動作用將會進一步顯現，長期來看，精裝修住宅的投放以及住宅產業化發展是大勢所趨。

二、我省的城鎮化進程中住房存在的主要問題

與全國各大中城市房地產市場發展相比，我省的房地產市場起步時間較晚，同時受到中部城市地域限制以及農業大省的省情、市情影響，現階段我省住房在城鎮化的進程中主要存在著以下幾個問題:

(一)政策和保障機制問題

1．保障性住房中的政府責任較弱。政府對保障性住房的“宏觀管理”難以掌控保障性住房從申報——建設——銷售的全過程的“微觀實際”，解決我省城鎮化中科學推進住房問題的關鍵，在于明確保障性住房中的政府責任。現行住房保障政策大多因以規范性文件形式發布而未能形成制度約束，以及政策邊界不清晰、利益調節和退出機制不完善等。

2．我省城市的四類社區建設快速推進的支持政策不完善。城中村、舊城改造、合村并城、新型農村社區四類社區作為全市新型城鎮化建設的一個重要切入點，既是發展沃土，也存在著政策空白。以我省目前的實際情況來看，一是城中村、舊城改造、合村并城、新型農村社區四類社區開發建設單個項目規模普遍較大，目前尚缺乏有力的金融支持政策。二是缺乏合村并城和新型農村社區建設配套政策，兩方面都亟待深入探討與完善。三是部分城中村改造項目高容積率的過度開發，建筑密度及人口密度過大，城市基礎設施承載力不足。

3．房價的不平穩、不可控。高房價推高服務業的成本，阻礙了農民市民化進程，難以實現城市公共服務均等化，無法實現服務業的持續發展。大多數的中低收入家庭購房信心不足，租賃房源又難以保障進城務工農民工的需求，從而生活標準難以達到城鎮化的最低生活標準，很多人租住在離城市較遠的城中村，居住條件和環境不佳，治安問題凸顯，引發其他社會矛盾，影響城鎮化進程。

(二)城鎮化進程中的保障房建設問題

1．資金出現瓶頸。政府要解決保障房建設的資金瓶頸，在確保政策性資金到位的前提下，努力尋找商業融資的有效途徑，多渠道解決資金問題。

2．剛性購房需求旺盛，但制約因素較多。我省的城鎮化進程中住房的剛性購房需求旺盛，但制約因素較多。首先是限購的影響，如表1所示。其次，當前的限貸等政策對市場成交產生較強抑制作用，同時銀行貸款基準利率的大幅上浮增加了購房成本，抑制了購房需求。在個人住房貸款政策執行方面，雖然首套房貸款上暫時并無較為嚴格的收緊政策，但在一定程度上受到貸款規模的限制，個人住房貸款利率普遍上浮，貸款利率優惠減少。第三是居民收入較低，支付能力弱，制約了居民購房需求。第四是全國部分城市房價、銷量雙雙回落，導致市場觀望加重，企業銷售壓力加大，回款困難導致企業資金緊張，發展壓力驟增。從調查問卷情況來看，以鄭州市為例，未來五年內居民購房意向僅為30%，有意向居民中縣(市)居民僅為22%。

表1　鄭州市2014年的抽樣調查

3．高品質、高價位商品住房不斷增多，而中低價位、中小套型的普通商品住房、保障性住房仍然較少。從收入水平看，我省的中低收入家庭占購房總人口的80%，這就導致供應結構不盡合理、供應體系不盡完善。

(三)城鎮化進程中開發商存在的問題

1．我省的縣市房地產迅速崛起，但發展不夠均衡。近年來，隨著我省城市化進程的加快，住房消費、房地產業對縣域經濟的拉動作用在不斷增大，已經成為縣(市)經濟平穩快速增長的主導因素，不少開發企業紛紛將開發重點向縣域傾斜，縣域房地產逐漸成為城市建設和房地產開發的亮點。然而，由于各縣(市)區位優勢、功能定位不同，房地產業的發展速度和后勁存在著明顯的差異，各區域之間發展不夠均衡，且存在分化趨勢。此外，各縣(市)區在特色項目的品質和數量上也存在著一定的差異，在不同程度上影響了各縣(市)區房地產市場的發展。

2．我省的房地產的開發企業數量龐大，但品牌效應弱。目前，鄭州市上市房地產企業只有2家，為建業住宅集團(中國)有限公司和鑫苑(中國)置業有限公司，規模品牌引領效應不足。在開發項目的品質上，我省的大多數企業基本處于小規模開發，僅停留在借助傳統的營銷手段來進行具體項目的宣傳，形成有效的戰略開發企業較少，能專注于產品戰略研發和品牌戰略研發的企業更少。

3．產品結構不合理。高品質、高價位商品住房不斷增多，而中低價位、中小套型的普通商品住房、保障性住房仍然較少。而從收入水平看，我省的中低收入家庭占購房總人口的80%，這就導致供應結構不盡合理、供應體系不盡完善。主要表現在:特色地產缺乏，房地產項目的精細化程度不高，住宅產業化程度低。據了解，目前鄭州市僅有建業等極少數開發企業成立有住宅產業化及綠色、低碳建筑的研究機構，住宅產業化程度整體較低。

(四)城鎮化進程中的土地問題

1．在我省的城鎮化進程中，農村宅基地擴大，造成許多耕地流失，而原有的農村分散居住方式也不再適應新的發展形勢。當前城鎮化中也出現了農村人口減少而農民宅基地不斷擴大、良田被大量非法占用的矛盾。

2．政府對農村土地征用難以調控。保障性住房用地由開發商先期進行征收，初步達成意向后政府才進行控規審核，是否符合區域要求和居住需求，政府比較被動，難以滿足我省城鎮化整體需求。我省城鎮化住房中土地財政模式和房地產投資投機對房價推高，困擾著我省城鎮化進程中的住房產業的發展。

3．我省的土地供給較為充足，但面臨集中釋放風險。以鄭州市為例，未來5年全市三類房屋(商服、工礦倉儲和住宅)建設用地供應總量為285222畝，總量較為充足。但仍需注重供應節奏、流轉速度和供后監管。一是鄭州市未來一段時期商品房開發用地來源，主要集中于城中村改造、舊城改造、合村并城等四類社區開發建設釋放出的土地。根據鄭州市未來住房需求預測，土地供應面臨集中釋放的壓力，對土地整理及開發節奏控制要求較高。二是由于缺少及時有效房地產用地供后跟蹤監管機制，導致囤積土地、土地閑置現象仍不同程度存在，一定程度上影響了土地資源的利用效率。

三、科學推進城鎮化的住房問題政策建議

(一)加強政策的建設和完善

1．在我省城鎮化的進程中，要制定合理的保障性住房土地政策和監管政策，出臺保障性住房規劃和建設標準，確保各類保障性住房節能環保、經濟實用和集約節約。

2．完善政策，支持剛性住房需求有序釋放。在我省的城鎮化的進程中，要結合我省的經濟社會發展狀況，完善政策，切實增強居民的住房支付能力，吸引來我省城鎮就業、創業人員的剛性住房需求，并建議財政、稅務等部門牽頭，研究適度放開二手房評估價，刺激閑置二手房的流轉，活躍二手房市場，通過二手房市場支持剛性需求和改善性需求。

3．要以嚴謹的措施去嚴格落實各級政府住房保障責任，加大棚戶區和城中村改造力度及拓展資金渠道，建立各級財政保障性住房穩定投入機制，鼓勵政策性金融機構擴大融資服務。要完善棚改救助體系，在解決其住房困難的同時，解決生活和就業等問題。

4．要在我省加快構建以政府為主體提供基本保障、以市場為主體滿足多層次需求的住房供應體系，大力發展公共租賃住房、共有產權住房。

(二)加強制度建設

1．要加強配套設施建設，完善管理運營機制。省政府在設計保障性住房模式時，應當著眼于市場經濟體制尚不完善和財政資源、房屋資源、土地資源相對緊張的情況。政府要在制度保障性住房中承擔起規劃責任、資源供給責任、組織責任、分配責任以及監督責任。

2．要完善租賃補貼制度。廉租住房、公共租賃住房、經濟適用住房“三房合一”并軌運行。要對城鎮低收入和中等偏下收入住房困難家庭，實行租售并舉。要把符合條件的農業轉移人口納入城鎮住房保障體系，與城鎮戶籍人口同等享受住房保障待遇。要將穩定就業的農民工納入住房公積金制度覆蓋范圍，支持農民工家庭購買普通商品住房。

3．要完善和拓展住房用地供應機制。在我省城鎮化的進程中，保障性住房用地政府要給予政策扶持和資金支持;要調整布局結構及全省各地尤其是省會城市要提高比重，要根據需求合理安排，加大面向產業集聚區的公共租賃住房的建設力度。保障房建設要充分發揮規劃先導作用。通過提前規劃、選址、儲備，合理安排保障性住房項目區位布局。

(三)可采取的必要手段

1．發揮基礎設施對房地產的帶動作用?；A設施伴隨城市而生，并與我省的城鎮化建設相輔相成、相互促進?；A設施是我省城鎮化進程中城市存在和發展的物質基礎，是城市生活及各種活動的基本條件，是城市現代化的主要標志，也是城市競爭力的重要因素。一是房地產開發過程中應適度加快城市基礎設施、配套設施及公共產品建設，實現城市基礎設施建設和公共配套與房地產開發建設的良性互動。二是應借助“兩環三十一放射”、沿河(南水北調)、沿黃、沿湖等基礎設施、公共配套優勢區域，規劃建設主題特色鮮明、功能完備的房地產項目。

2．優化服務，為房地產業健康發展營造良好環境。一是落實優惠政策，在城市基礎設施建設配套費、人防異地建設費等行政事業性收費方面給予開發企業合理的支持。二是建議由我省各地市的財政局牽頭，房管、土地、國(地)稅聯合參加，建立我省的房地產稅的征管調研機構，根據國家的安排盡快開展這方面技術、數據、政策、管理研究，為我省的房地產稅制改革做好準備。三是在我省城鎮化的進程中要建立信息共享傳遞制度，加強稅收聯合控管力度，建立健全協稅護稅的控管網絡，嚴密監控房地產行業稅收的稅源動態，以證控稅，堵塞漏洞，把住稅源控管的關鍵環節，從制度上堵塞稅收流失的漏洞。四是在我省城鎮化的進程中，要適當控制中心城區人口規模的同時，全面放開縣城和小城鎮入戶限制，支持新區、新組團發展，為縣市房地產業發展提供人口支撐。

3．拓展渠道，為房地產企業發展壯大提供有力的金融支持。一是創新制度、機制，盡快出臺房地產金融產品的相關法律規范，構筑完善的住房金融體系，形成房地產業和金融相互支持，相互促進的機制。二是拓寬房地產企業合法融資渠道，積極推動資本市場的發育，鼓勵房地產開發企業通過股權合作、上市、房地產信托、房地產項目債券化等渠道籌集開發資金，解決融資渠道單一的情況，降低銀行風險。三是引導和鼓勵商業銀行加大對民生保障領域房地產開發的信貸支持力度，保障信貸額度供應。四是有效發揮住房公積金支持房地產發展的作用，簡化手續，改進服務，方便職工貸款。五是加強對住房置業擔保機構的監管，規范擔保行為，建立健全風險準備金制度，鼓勵其為中低收入家庭住房貸款提供擔保。

4．嚴格標準，確保房屋征收陽光透明。一是政府應充分發揮傳統媒體和現代媒體的協同效應，利用多種形式搞好宣傳，使房屋征收與補償的政策、標準、操作程序，真正做到家喻戶曉，消除對房屋征收拆遷的顧慮。二是嚴格執行國務院和城鄉建設部《國有土地上房屋征收評估辦法》等國家、省、市相關法律、法規，堅持“以人為本”實施“陽光征收”真正做到平安征收、和諧征收。三是嚴格落實征收征求意見和公示制度，特別是政策公開、補償標準公開、安置選擇方式公開、產權調換房源公開、工作程序公開、投訴渠道和評估結果公開，以及群眾意見采納及修改情況公開等制度，真正做到公開、公平、公正，切實保護廣大被征收人的合法權益。

5．加強引導，確保房地產市場有序健康發展。一要加快建立集房地產市場基礎數據采集與整合、市場監測數據分析、市場監測指標預警預報和市場監測與預警信息發布等功能于一體的信息化工作系統，實現對我省的每個城市的房地產市場的動態監測和管理，準確反映房地產業狀況以及運行態勢，引導和促進房地產健康發展。二要大力推行房地產開發企業誠信等級評定制度，建立企業信譽檔案，規范房地產開發企業及相關企業的開發經營行為。三要繼續優化房地產業發展環境，在建立聯合執法機制，加大監管力度，規范房地產相關企業經營方式和經營行為的同時，減少不必要的行政審批和行政干預，切實加強服務型政府建設。

6．加強調控，確保房地產開發用地有序合理供給。一是應在保證政府控制土地一級市場的同時，有條件、適當放開存量土地交易市場，減少政府財務成本，提高開發企業參與的積極性。二是切實強化房地產用地供后監管力度，嘗試建立財政、國土、規劃、建設等部門共同參與的聯合驗收機制，加大房地產用地的供后監管制約力度，嚴格依法處置閑置房地產用地。三是著力建設地價的調控體系，增加土地市場的透明度和公平性。對于地價可通過政府定價和政府指導價來調控，如建立基準價、標定地價和土地出讓價等。四是大力推進現代產業體系建設，加快組團發展和產業集聚，促進“產”“城”融合，為房地產業發展提供有力支撐。

(四)用科學創新推進城鎮化住房建設

在城鎮化建設過程中，大量農村人口向城市轉移，首先要解決的是就業和住房問題。作為農業大省，農村人口占全省人口總數的73%左右，要科學合理的規劃建設中低收入家庭能夠買得起、住得好的住宅，必須加強科學創新方法。

1．創新意識，提升房地產業發展層次。我省在城鎮化的進程中應結合每個城市的總體發展規劃，充分挖掘和利用每個城市本身所具有的自然條件、區位優勢、人文歷史等特點，在每個城市的房地產業發展綜合布局上，要逐步放棄“一張圖紙畫全城、全城樓盤一個樣”的粗放式發展，中心城區、城市組團、衛星城鎮的房地產開發要體現出功能化、差異化、特色化，大力發展特色地產，形成旅游地產、養老地產、健康地產、綠色地產、文化地產、工業地產等和諧并舉的發展局面，實現房地產開發與城市交通體系、自然生態、社會人文等資源開發利用的有機融合，要充分的發揮公共財政投資對經濟發展起到最大的撬動作用，要實現各類資源的高效、節約利用，打造功能完善、特色鮮明、生態宜居的房地產發展模式，進而實現房地產業邁上更高發展層次。

2．農村人口就地城鎮化，實現農民非農化和土地資本化。做好規劃并有步驟地建設基礎設施及公共服務設施、住房建設和規劃，逐步改變傳統的生產生活方式。政府要給予房地產商優惠的小城鎮開發建設政策，至少使其開發的邊際利潤不低于城市。

3．從現有住房資源中籌措挖潛。一是政府通過房產稅等稅收辦法擠出閑置住房，或成立公共組織以租賃中介身份收購空置住房的使用權，然后以租賃補貼來支持中低收入家庭從市場上租賃這些住房。二是要拓寬保障性住房開發建設渠道，重點扶持開發建設實力強、信譽好、質量高的企業開發建設保障性住房。三是在我省城鎮化過程中引導房地產業健康發展，增加中低價位、中小戶型普通商品住房供給與增加保障性住房建設相結合，滿足外來人口、大學畢業生、住房困難家庭的基本居住。

［1］中共河南省委關于科學推進新型城鎮化的指導意見［N］．河南日報，2014－1－6．

［2］陳麗君．重構我國房地產市場結構體系［N］．金融時報，2009－2－2．

［3］張偉，安啟雷．應關注我國房地產業發展中的金融風險［J］．中國稅務，2009(11)．

［4］王憲璽，王禹．對中國房地產業問題的思考［J］．經濟論壇，2010(3)．

［5］安啟雷，王宇，陳凱慧．試論我國房地產業發展的若干問題及政策調整［J］．區域金融研究，2009(9)．

［6］孫童．房地產項目開發中的土地成本控制［J］．山西建筑，2009(1)．

(責任編輯趙冰)

10．13783/j．cnki．cn41－1275/g4．2015．01．003

F299

A

1008－3715(2015)01－0016－05

2014－10－23

2014年度“河南省政府決策研究招標課題”(2014178)

夏衛英(1956—)，女，河南開封人，鄭州市住房保障和房地產管理局副調研員。