地方政府環境行政問責：功能與制度

孫法柏　李亞楠

近年來，隨著空氣污染、水污染、土壤污染、重金屬污染等重大環境事故的發生，我國社會公眾日益關注環境問題及其與環境保護密切相關的地方政府的政策制定、環境執法、環境監管等，地方政府環境行政問責的相關問題日益凸顯，充分認識地方政府環境行政問責的價值與功能，并進一步完善相關制度，顯得尤為必要。

一、地方政府環境行政問責的價值和功能

行政問責是建設法治政府、責任政府、陽光政府的必要措施，是現代行政的重要內容，環境行政問責制度具有特殊的價值和功能，對地方政府加強環境行政問責尤為重要。

1.強化地方政府環境責任

“20世紀70年代早期，美國密歇根大學薩克斯教授提出的環境公共信托理論認為，水、空氣等與人類生活密不可分的環境要素是全體國民的公共財產。國家受全體共有人——國民的委托代為行使環境管理權，承擔保護環境的義務，即對國家管轄權內的環境和資源，負有通過各種措施和途徑加以妥善保護、改善、治理和管理的義務。”[1]地方政府對當地環境保護負有法定的職責和義務，因不履行或不當履行其職責與義務，自應承擔因此產生的各種責任，我國新《環境保護法》充分體現了這點。地方政府和環保部門及其工作人員不僅要有正確的權力觀，更要有正確的政績觀和責任觀，正確行使環境保護職權，嚴格履行環境保護義務，將環境保護責任落實到位，推動所在地方環境質量不斷提升。行政問責制能進一步強化地方政府的環境責任意識，敦促地方政府由“權力政府”向“服務政府”、“責任政府”轉變。通過行政問責，增強地方政府與公眾的互動，減少地方政府在公眾心目中亂作為、不作為的負面形象，增強地方政府的社會公信力。

2.促進地方政府環境法治

十八屆四中全會確立的依法治國基本方略要求依法行政和建設法治政府，對于在環境行政管理領域扮演重要角色的地方政府來說，實行環境法治是地方政府有效履行環境監管職責的重要途徑。實行行政問責，可以督促地方政府更好地實行環境法治，依法履行環境監管等職責，履行地方政府承擔的環境保護義務。構建法治社會是世界各國民眾不斷努力實踐和探索的目標，法治是人類社會的向往和崇拜，古羅馬西塞羅更是指出：“法律是最高的理性，從自然產生出來的，指導應當做的事，禁止不應當做的事。”[2]法治不僅要求我們每一個人都平等地遵守法律，建立對法治的信仰，而且要求是善法之治。環境法治是法治理念在地方政府履行環境保護職責等過程中的具體體現，強調地方政府在履行環境職責、環境權力時與被監管的行政相對人等在法律面前具有平等的地位，沒有超越法律的特權。地方政府要更加理性地看待自己的環境權力和環境義務，要依法管控環境權力，約束環境行政行為，承擔環境義務，一切違背法律和法治精神的行為都應受到法律的懲處和責難。建立行政問責制，對地方政府的環境權力是一種警示和約束，對公民環境權則是一種尊重和保護，可以有效促進地方政府實行環境法治。

3.實現地方政府環境善治

通過實行環境法治，我們的最終目的是要實現環境善治。“善治實際上是國家權力向社會的回歸，是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新穎關系和二者關系的最佳狀態”。[3]環境善治要求作為非行政主體的執政黨組織、人大、司法機關等加強對地方政府及其工作人員在履行環境監管等職責方面的監督，加大監督力度，發揮監督職能，對地方政府的環境行政權進行必要的制衡與約束。作為公民個人和相應的社會組織要自覺提高監督與問責的能力，培養積極參與的公民意識，增強敢于問責的勇氣，公民個人和相應社會組織權利意識的覺醒和能力的增強，地方政府才能更加積極地行使環境權力、承擔環境義務和保障環境權益。對地方政府實行環境行政問責制，能增強地方政府及其工作人員對環境保護事業的責任感和使命感，提高地方政府環境治理的效果，能夠在地方政府與其他環境義務主體及環境監管行政相對人之間建立更好的信任與合作關系，進而實現地方政府的環境善治。

4.維護社會公眾環境權益

政府加強環境保護，其終極目標就是要促進環境質量的改善與提高，維護社會公眾的環境權益，讓社會公眾可以持續地享受美麗、美好、健康的環境和可持續的資源。社會公眾的環境權益是個籠統的非單一部門法的范疇，它不僅包括尚未通過立法明確成為法定權利的環境權，而且包括相關的生命權、健康權、身體權、財產權等。實行環境行政問責制，可以防范地方政府對環境保護職責的漠視等不作為，督促地方政府及時糾正不當或違法履行環境保護職責的行為，減輕或防止因此造成的環境損害。通過實行環境行政問責，可以威懾與警示相應的地方政府、所屬的環境監管等部門及其工作人員的某些懈怠心理與違法傾向，從而正確履行環境職責和承擔相應的環境義務。通過實行環境行政問責，可以有效監督地方政府轉變執政理念和發展理念，不盲目崇拜GDP，著力提高環境質量和民眾環境滿意度。只有地方政府都將環境質量和發展質量作為自己法定的追求目標，地方政府才能依法履行環境職責和承擔環境義務，從而最大限度地維護社會公眾的環境權益，在地方政府實行環境行政管理中努力實現“問責無特權、權力有邊界、義務不打折、權利受尊重”的良好狀態。

二、地方政府環境行政問責的反思和完善

為了有效回應我國地方政府環境行政問責存在的問題，筆者認為可從以下幾方面進行反思和完善。

1.樹立地方政府生態優先的發展觀和政績觀

黨的十八大報告提出要更加自覺地珍愛自然，更加積極地保護生態，努力走向社會主義生態文明新時代，并明確了要把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。生態優先是指在經濟、社會、環境和文化的發展中，應當保障良好生態效益的優先地位，尤其在生態效益與經濟社會發展相矛盾時，應當優先考慮各種建設規劃等對自然環境和生態系統的長期影響。面對當前環境污染與資源枯竭的嚴峻形勢，我國的地方政府不能無所作為，要適時調整地方的發展戰略與模式，牢固樹立生態優先的發展觀，切實把保護生態環境置于重要的地位。生態環境保護是個漫長的工程，而其產生的生態效益也不能像發展經濟那樣立竿見影地呈現出來，卻能惠澤千千萬萬的當代人和后代人。地方政府不能有短視行為，不能貪圖眼前經濟利益，而放棄了難以估價的生態利益，在決策和施政過程中要牢牢樹立生態優先的發展理念，并將這種堅持生態優先的發展理念用地方立法的形式固化好，以更好地監督和約束政府行為。

中國社會經濟高速發展到今天，經濟總量已經達到世界第二，地方政府的政績觀起了很大作用。反思經濟發展與環境保護之間的矛盾，傳統的唯GDP政績觀必須扭轉，樹立生態優先的政績觀，研究并探索建立綠色GDP的核算體系，不斷加強地方政府的環保績效考核。地方政府的上級機關不僅要考核地方政府的經濟社會發展狀況，而且要將地方環境執法狀況、環境監管情況、社會公眾的環境質量滿意度、空氣污染程度、水污染程度、食品安全程度、森林資源覆蓋率、綠色投資增減率、環境事故等指標納入地方政府及其所屬工作人員的考核體系，把環境保護納入政策、規劃考慮之中。這種堅持生態優先的政績觀要貫徹滲透到地方政府主要行政長官和其他工作人員的依法行政活動中，上級部門和組織部門要將生態優先的政績考核結果與地方政府、地方官員的各類評定、職務晉升、政策傾斜等緊密結合起來，不能讓生態優先的政績觀成為一紙空文。

2.規范地方政府環境行政問責的制度內容

為了督促地方政府依法妥當地履行環境監管職責和環境義務，我們必須對地方政府建立環境行政問責制，實行行政問責必須依靠法治和法律。我們的政府要建設成為法治政府、民主政府、陽光政府、有限政府，這就需要不斷完善相應領域的法律制度，法律制度與政策習慣相比，其生命力更強大，其約束力更有效，其穩定性更長久。結合2015年開始實施的新《環境保護法》，就地方政府環境行政問責制度的幾項特別內容做一闡述。

擴大環境行政問責的主體和問責監督機制。新《環境保護法》第68條只是規定對直接負責的主管人員、其他直接責任人員、主要負責人進行問責，但沒有明確具體負責問責的主體范圍。本文認為，對地方政府可以發起環境行政問責的主體，不僅包括同體問責，還包括異體問責，要擴大環境行政問責的主體，主要是加強異體問責，同時要厘清各問責主體所問之責。第一，加強黨委和紀委的問責監督，這種問責監督主要是針對地方政府及有關環保部門和其黨員干部的行為，對問責對象可以追究黨內責任，給予行政處分的同時予以黨內處分，或向人大、政府提出任免建議。第二，加強人大及其常委會的問責監督，主要是通過行使權力機關的質詢、任免地方政府領導干部的權力來達到問責監督的目的，也可以通過立法審查，問責監督地方政府涉及環境保護事業的決策與規范性文件的制定。第三，加強上級政府、上級部門和監察部門的問責監督，這些主體可以直接問責有關部門和責任人的行政責任，撤銷下級政府或部門的不當決定與行政行為。第四，加強法院與檢察院等司法機關的問責監督，對于地方政府、有關環保部門及其工作人員涉及犯罪的，司法機關可根據管轄權采取司法措施，追究責任人的法律責任，直至刑事責任。第五，加強公民個人、社會組織與媒體的問責監督，這是地方政府環境行政問責監督的重要主體，是公民環境權的重要體現，是環境民主原則的具體表現，社會公眾的環境問責在地方政府實施環境行政管理活動中發揮不可替代的民主監督作用，可以最大限度地保障社會公眾的環境知情權和參與權，切實彰顯行政權力實現公民權利的主旨。新《環境保護法》第58條規定了符合一定條件的社會組織可以提起環境公益訴訟，這些條件包括：“依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記;專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。”根據新《環境保護法》的立法精神，對依法可提起環境公益訴訟的社會組織理應可以對地方政府進行環境問責監督，但對于非權力機關的問責，其實現途徑可以通過權力機關、上級政府或監察部門等提起。

明確環境行政問責的事由。由于環境事故頻發，民眾關注度高，對于地方政府環境行政問責的事由不能僅僅局限于發生重大環境污染事故這一情形，只要地方政府的行政行為損害環境權益或影響生態效益，都要納入環境問責范圍，包括地方政府在環境行政管理活動中的集體行為與個人行為、作為與不作為、不當行為與違法行為等。值得肯定的是，我國新《環境保護法》第68條明確規定了具體的問責事由，但范圍還是偏窄，只有擴大問責事由，才能使地方政府各項環境行為關進制度的籠子，對權力運行和職責履行進行有效監督，對問責事由進行歸類后，可從以下方面加強對地方政府的環境問責。第一，地方政府做出的涉及環境保護的行政決策、人事任命、環境責任目標、環境事故應急措施、跨界環境糾紛等環境決策行為。第二，地方政府通過可能對環境帶來重大影響的環境規劃時，應注重民主科學決策，吸引公眾參與，依法公開信息，否則要對有關政府及負責人進行問責。第三，地方政府不履行、不當履行環境監管職責的各類環境執法行為，包括作為與不作為。第四，地方政府履行環境監管職責的實際效果、環境責任目標的實現程度和公眾的環境質量滿意度等環境政績。第五，地方政府環境信息公開行為，要進一步明確和公開地方政府的環境保護職責，環境監管的權力清單、責任清單、負面清單，環境許可審批權限，讓公眾知情地方政府權力、義務的邊界。我們要強化對政府實施環境規劃和環境影響評價過程中的信息公開、征求意見等環節進行問責，對地方政府主要領導的違法、違規行為要嚴格依法問責。對地方政府環境許可和環境執法行為的監督與問責，除新《環境保護法》外，還可依據《行政許可法》、《行政復議法》等進行。總之，對地方政府環境行政問責的事由要不斷拓寬，使問責監督機制發揮作用。

完善環境行政問責的責任體系。從新《環境保護法》第68條可看出，對地方政府環境問責的形式包括記過、記大過或者降級處分，撤職或者開除處分，引咎辭職，這些問責形式屬于行政法律責任范疇。筆者認為，對于地方政府進行環境行政問責的后果就是追究相應單位和個人的責任，具體包括四個層面的責任，即政治責任、行政責任、道德責任和法律責任，自應從這四方面完善地方政府環境行政問責的責任體系。第一，政治責任是指地方政府及其工作人員的環境立法與環境決策等必須合乎公共環境利益，否則將承擔相應的政治責任，即要向黨委、權力機關和當地民眾負責，要接受黨委的考核、任免和人大的質詢、罷免等。新《環境保護法》第26條明確了國家實行環境保護目標責任制和考核評價制度，考核結果應向社會公開。該法第27條又明確了各級政府應當每年向本級人大或者其常委會報告環境狀況和環境保護目標完成情況，對發生的重大環境事件應當及時向本級人大常委會報告，依法接受監督。第二，行政責任存在于地方政府內部上下級行政機關、上下級行政官員之間，是地方政府和所屬環境監管部門及其工作人員履行環境監管職責、承擔環境義務方面產生的內部責任，包括取消評選先進資格、誡勉約談、通報批評、書面檢查、停職檢討等。第三，道德責任是地方政府及其官員在履行環境監管職責等方面，因違背道德操守而引發公眾信任等危機時，向社會公眾賠禮道歉或者自我批評等，道德責任主要針對地方政府主要行政官員。第四，法律責任主要是指環境法律責任，“環境法律責任是指行為人之行為違法、違約或基于法律特別規定，并造成環境損害或可能造成環境損害時，行為人應承擔的不利的法律后果”。[4]這個環境法律責任又包括環境刑事責任、環境行政責任和環境民事責任，可以對各部門法中的相關規定進行系統化整理，統一規范為地方政府環境行政問責的法律責任體系，一般違法承擔行政法律責任，構成犯罪的依法追究刑事責任。

建立跨區域、跨流域、跨部門環境行政問責機制。新《環境保護法》第20條規定：“國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制，實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施。”一個地方引發的環境問題往往具有跨地區、跨流域的特點，有些環境問題還跨域多個行政主管部門，對此類環境問題進行問責具有特殊性。為了更加有效地應對發生的跨區域、跨流域、跨部門環境問題，本文認為應自上而下建立跨區域、跨流域、跨部門的環境行政問責機制，將各地區劃成幾個大區實行分片負責，跨流域的實行流域管理，跨部門的由共同的上級政府或部門統一負責問責處理。如目前對于我國流域水環境管理存在的“垂直分級負責、橫向多頭管理”的被動局面，直接導致“責權利”不統一，部門之間或推諉扯皮，或爭權奪利。上下游流域水污染的統一問責機制沒有建立，上游地區不僅缺乏治理污染的積極性，甚至企圖通過流域的過度開發促進地方經濟的發展。因此，結合流域整體情況，由中央政府建立跨越環保、水利、城建、林業、農業等部門的問責機制尤為重要。

建立地方政府環境質量報告書的公開機制。地方政府對確保當地環境質量負有責任與義務，這個責任和義務可以是法定的，也可以是地方政府基于對社會公眾的承諾而產生的。新《環境保護法》第53條第二款明確規定：“各級人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，應當依法公開環境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監督環境保護提供便利。”第54條又更加明確地規定了環境主管部門和地方政府應該公開的環境信息，簡單說包括國家層面的環境質量、重點污染源監測信息及其他重大環境信息，地方層面的環境質量、環境狀況、環境監測、突發環境事件以及環境行政許可、行政處罰、排污費的征收和使用情況等信息，以及企業的環境違法信息。為了有效問責監督地方政府是否盡心盡責地保障當地的環境質量，不僅要通過立法明確地方政府制作當地環境質量報告書的義務，而且要求地方政府以公眾知曉的方式，每年及時定期公布當地環境質量報告書。通過建立地方政府環境質量報告書的公開機制，既公開了地方政府在保障環境質量方面的所作所為等信息，又確保了公民的環境知情權，同時也讓更多的民眾積極參與監督地方政府的環境監管履職情況和維護生態環境的實際效果。地方政府公開的環境質量報告書大概要包括環境監測概況、空氣質量、污染源、水源水質情況、生態環境質量、自然資源情況、酸雨污染、粉塵污染、噪音污染、輻射污染、環境違法信息等所有涉及環境質量方面的內容。地方政府應該在每年第一季度公開上一年度的環境質量報告書，公開渠道應選擇地方政府政務信息網、電視臺、廣播臺、主流報紙及其他網絡媒體，總之要便于當地民眾及時獲悉。

參考文獻：

[1]王樹義.可持續發展與中國環境法治——《中華人民共和國環境保護法》修改專題研究[M].北京：科學出版社，2005.

[2]劉紹賢.歐美政治思想史[M].杭州：浙江人民出版社，1987.

[3]United Nations. International Code of Conduct for Public Officials[Z].New York： author，1996.

[4]張梓太.環境法律責任研究[M].北京：商務印書館，2004.

（作者單位：山東科技大學文法學院）

責任編輯：高 莉