“簡政放權、放管結合、轉變職能”的若干理論思考

凌寧

黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會以來，新一屆政府就推進行政體制改革、轉變政府職能推出一系列的改革政策和舉措，尤其把簡政放權、放管結合、轉變職能作為重要內容。這次改革是中國共產黨和政府審時度勢做出的一項重大抉擇，是一次具有全面行政改革含義的政府改革，表現了黨和政府堅定的改革信念和決心。

簡政放權、放管結合、轉變職能是我國實現可持續發展的歷史性訴求。隨著國際時空的新變化，大數據、云計算、“互聯網+”時代的新發展，我國全面深化改革的新戰略，經濟運行的新常態，人民群眾生活的豐富化、多元化對政府提出的新要求，政府傳統管理模式已經成為經濟社會發展的障礙。盡管30多年來進行了多次行政改革，但改革進展與人民群眾的期待還有較大差距，一些措施不落實、不配套等問題亟待解決。因此，政府全面深化行政體制改革是目前我國實現可持續發展的歷史性訴求。

簡政放權、放管結合、轉變職能是系統性行政改革。行政改革是一項復雜的系統工程，不可避免地會涉及諸多的變數和錯綜復雜的關系。從政府內部運行系統看，十八大以來的行政改革是一次以轉變政府職能為深化行政體制改革核心，簡政放權、放管結合作為“先手棋”，廣泛涉及行政理念、行政思想、行政體制、行政制度、行政管理方式，涉及政府公共政策能力、公共行政管理能力、公共服務能力及其有效性等一系列問題的較具系統性的行政改革。從外部運行系統分析，這次行政改革直接與經濟體制改革、社會治理改革緊密相連，進而與經濟社會發展緊密相連。其邏輯過程是，通過簡政放權、放管結合、轉變職能的系統改革，一方面，“處理好政府與市場、政府與社會的關系，把該放的權力放掉，把該管的事務管好，激發市場主體創造活力，增強經濟發展內生動力，把政府工作重點轉到創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義上來”。另一方面，通過“深化行政體制改革、轉變政府職能要簡政放權、放管結合、優化服務同時推進，加快建設法治政府、創新政府、廉潔政府、服務型政府，逐步實現政府治理能力現代化”。因此，這次行政體制改革要求加快各級政府自身改革的步伐，進而以卓越的政府公共政策和公共行政管理迎接新的挑戰。從這個意義上說，這次行政改革的成敗將直接關系到我國各級政府公共政策能力和公共行政管理能力的提高，關系到能否逐步實現政府治理能力現代化，進而關系到我國經濟社會的全面進步，關系到中華民族偉大復興的歷史進程。

簡政放權、轉變職能與規律性地推動經濟發展。本次政府簡政放權、放管結合、轉變職能改革的根本歷史意義和現實意義在于通過調整國家政治上層建筑以適應市場經濟基礎，通過調整生產關系以進一步解放和發展社會生產力。從我國改革開放以來發展進程看，每一次的行政改革都帶來5年左右的經濟繁榮期，經濟增長速度都在10%以上。1978年，黨的十一屆三中全會召開，推進組織體制改革、經濟體制改革;1983年，十二屆三中全會做出經濟體制改革決定，擴大企業生產經營自主權，放寬地方管理權限，合并職能交叉機構，精簡人員和編制，帶來了1983～1988年的5年繁榮。1992年，黨的十四大召開，提出按照市場經濟要求推進改革，加快實行政企分開，轉變政府職能，帶來了1992～1996年的5年繁榮。2001年，中國加入世界貿易組織，規范了一系列政府行為;2002年，政府職能轉變邁出新步伐，市場作用增強，社會管理和公共服務加強，帶來了2003～2007年的5年繁榮。必須認真研究如何通過調整國家政治上層建筑以適應市場經濟基礎，通過調整生產關系以進一步解放和發展我國的社會生產力;如何通過轉變政府職能，釋放改革紅利，打造中國經濟升級版。

簡政放權、放管結合、轉變職能的改革是一套“組合拳”。2015年是全面深化改革的關鍵之年，是全面推進依法治國的開局之年，也是穩增長調結構的緊要之年，簡政放權、放管結合和轉變政府職能的任務更加緊迫，更加艱巨。為把這項改革向縱深推進，在重要領域和關鍵環節繼續取得突破性進展，促進經濟社會持續平穩健康發展，國務院推出六大改革“組合拳”，即：深入推進行政審批改革，推進投資審批改革，推進職業資格改革，推進收費清理改革，推進商事制度改革，推進教科文衛體領域相關改革等。這些改革涉及政治經濟文化社會運行的方方面面，有必要開展六大改革的背景、特征、條件、難點、政策等方面的深入研究。

推進簡政放權、轉變職能要做到“放管服”相結合。李克強同志指出，改革不僅要取消和下放權力，還要創新和改善政府管理，管住管好該管的事。這就要求我們研究推進簡政放權、轉變職能要求下的“放管服”結合，找準“放管服”的邊界，處理好政府與市場、政府與社會、政府與企業、政府與社會組織的關系;研究公共行政組織及其公務人員在公共行政中如何堅持做到標準明確、程序嚴密、運作透明、制約有效、權責分明;研究如何實現抓大事、議長遠、謀全局，增強宏觀調控的針對性、有效性和權威性;研究如何保證行政權力在“放管服”的結合中、在法律和制度的框架內運行，同時研究如何依法規范企業、社會組織和個人的行為。

簡政放權、放管結合、轉變職能需要推動保障機制。《國務院關于印發2015年推進簡政放權、放管結合、轉變政府職能工作方案的通知》指出，地方各級政府要抓緊建立簡政放權、放管結合、職能轉變工作推進機制。一是上下聯動機制。這次改革只有在各級各地政府及其官員始終保持共同的立場和一致的態度等條件下才能順利進行。要研究如何根據行政改革的總體部署和要求，強化責任，積極跟進，搞好銜接，上下聯動，形成聯動機制。二是調查研究機制。要樹立問題導向，積極探索，針對改革中的重點難點問題和前瞻性、長遠性問題，進行深入調研，提出對策建議。三是完善評估機制。對出臺的重大改革措施，組織開展第三方評估。形成簡政放權、放管結合和轉變政府職能事項的專家評估機制。研究建立符合我國國情的關于政府改革的系統評估體系。四是健全監督機制。加大督查力度，對重大改革措施的落實情況進行專項督促檢查。抓住典型案例，推動解決社會反映強烈的問題。五是制度完善機制。配合各項改革，做好法律法規起草、修訂、審核、清理等工作。六是決策咨詢機制。從建設法治政府、創新政府、廉潔政府和服務型政府的高度，加強理論研究，發揮決策咨詢作用。七是長效運行機制。嚴格落實任務和責任，對工作不力的進行問責。要把職能轉變工作納入年度考核，接受群眾監督。

簡政放權、放管結合、轉變職能需要延伸改革配套。推進簡政放權、放管結合、轉變職能內蘊含著深刻的行政制度創新思想和一系列制度創新。這里的行政制度創新主要是指從我國的國情出發，根據一定的理念和原則，對政府及其功能重新進行制度安排，包括對政府與政府外主體的關系、政府機構之間的關系、不同層級政府之間的關系做出必要的調整，對政府的行政權限、管理職能、行為方式、工作制度以及與之相適應的機構設置、人員編制、工作流程、財政預算、行政責任等進行再審視、再設計、再組合、再定位，進而通過新的制度安排。要進一步研究簡政放權、放管結合、轉變職能推進導致的行政機構、人員編制、工作流程的變革和趨勢。

制度建設是簡政放權、放管結合、轉變職能的重要保障。要研究通過什么樣的方式最終確定和鞏固本次改革成果。走出政策運行的誤區，防止政策運行的隨機性、不穩定性、靈活性甚至隨意性。按照依法治國、依法行政的原則，引入法制化、規范化運行途徑。通過簡政放權、放管結合、轉變職能，深入推進一系列相關改革以后，是否可以考慮完善關于行政審批制度、投資審批制度、職業資格制度、收費制度、商事制度的法律法規，包括制定《公共服務法》等法律法規，以此為下一步全面的行政改革奠定制度基礎。

（作者系中共江蘇省委黨校公共管理教研部教授）

責任編輯：戴群英