“放管結(jié)合”是行政體制改革關(guān)鍵

鄭焱

2015年5月12日，李克強總理在全國推進簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會議上明確提出，要簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，深化行政體制改革，切實轉(zhuǎn)變政府職能。可以說，“放管結(jié)合”是一條從中國實際出發(fā)、解決行政改革問題的重要原則，抓住了簡政放權(quán)、職能轉(zhuǎn)變的“牛鼻子”。

改革的經(jīng)驗教訓要求“放管結(jié)合”

改革開放以來，我國分別在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年進行了六次規(guī)模較大的政府機構(gòu)改革。縱觀前六次行政體制改革實踐，都存在一種“放收怪圈”現(xiàn)象，即簡政放權(quán)一開始，市場就會活起來，但是時間不長，又會出現(xiàn)一些亂象，亂象一出現(xiàn)，權(quán)力就要往上收，權(quán)力上收后，市場活力就會喪失。這種“一放就亂、一收就死”現(xiàn)象在改革開放之初尤為明顯。究其原因，主要是因為當初的簡政放權(quán)側(cè)重于“減政”和“放權(quán)”，沒有將“放”與“管”結(jié)合起來，尤其沒有及時對獲權(quán)后的市場主體進行法律規(guī)范，導致“精簡、膨脹、再精簡、再膨脹”的現(xiàn)象在多次改革中反復出現(xiàn)。這次行政體制改革，中央明確提出“放管結(jié)合”，是對前幾次行政改革經(jīng)驗教訓的深刻汲取，堅持了正確的方法論，能有效避免“放收怪圈”的重現(xiàn)。

“放管結(jié)合”的本質(zhì)是轉(zhuǎn)變政府職能

“放管結(jié)合”的核心是正確處理政府、市場、社會三者之間的關(guān)系，準確界定各自邊界，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢。

市場作為經(jīng)濟的一種基本調(diào)節(jié)手段，通過價值規(guī)律客觀地起著導向作用，能夠?qū)崿F(xiàn)資源的合理配置。黨的十八屆三中全會的最大亮點，就是把市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用改為決定性作用。我們必須積極穩(wěn)妥地從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化，使一切勞動、知識、技術(shù)、管理、資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流。

市場并非萬能，其自發(fā)性、盲目性、滯后性等弊端容易導致市場失靈，而且市場化程度愈高，市場機制作用愈強，市場失靈現(xiàn)象往往就暴露得愈充分，政府作用也愈顯重要。政府的職責和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補市場失靈。也就是說，政府要管好五件事，即宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理和環(huán)境保護。由于政府無法掌握所有信息，以及企業(yè)和民眾心理預期抵消政府政策效果等現(xiàn)象的存在，使得在“市場失靈”之外，還可能會出現(xiàn)“政府失靈”的現(xiàn)象，這就需要我們充分發(fā)揮“看不見的市場之手”與“看得見的政府之手”之外的社會的積極作用。這是因為，社會也可以提供社會資源的分配，給市場機制提供一種補充作用。因此，正確處理政府、市場、社會的關(guān)系，做到放管結(jié)合、放管自如是全面深化改革的關(guān)鍵所在，政府、市場、社會需要各司其職，各負其責，相互制衡，協(xié)調(diào)一致。

更大力度推進簡政放權(quán)

全面深化改革，必須以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模盐蘸煤喺艡?quán)的尺度，把該放的權(quán)力全部放開放到位，為創(chuàng)業(yè)主體和創(chuàng)新主體減負松綁，充分激發(fā)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的活力。

加快向市場放權(quán)。一是大幅減少投資審批權(quán)。當前，社會各界、基層企業(yè)反映最強烈的問題，就是投資項目審批范圍仍然過多，權(quán)力過于集中，程序繁瑣，周期太長。要按照中央“五個再砍掉”的要求，再砍掉一批審批事項，再砍掉一批審批中介事項，再砍掉一批審批過程中的繁文縟節(jié)，再砍掉一批企業(yè)登記注冊和辦事的關(guān)卡，再砍掉一批不合法不合規(guī)不合理的收費，切實解決“最先一公里”和“最后一公里”的問題。二是推動壟斷行業(yè)的經(jīng)營權(quán)向社會資本放開，破除“玻璃門”、“彈簧門”等問題，利用市場機制的“鯰魚效應(yīng)”促進壟斷行業(yè)降低成本、提高效率。三是減少資源要素價格的行政管制權(quán)，特別是要加快推進自來水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域價格改革，使資源環(huán)境成本真實反映到企業(yè)成本中去。四是加快建立公平開放透明的市場規(guī)則，加快推進統(tǒng)一的市場準入制度，在制定負面清單基礎(chǔ)上，保證各類市場主體依法平等進入清單之外的領(lǐng)域。

積極向社會放權(quán)。面對著社會利益主體與利益訴求多元化的趨勢，各級政府要克服“求穩(wěn)怕亂”心理，積極大膽地向社會放權(quán)，使社會組織成為社會有序管理、及時修復和自我完善的“先鋒”和“前衛(wèi)”，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動。一方面，要降低社會組織成立門檻。除涉及重大公共安全、公共利益、經(jīng)濟宏觀調(diào)控的事項外，應(yīng)取消對公民、法人和其他社會組織相關(guān)從業(yè)、執(zhí)業(yè)資格、資質(zhì)類審批，逐步交由行業(yè)組織自律管理。另一方面，要向社會組織放權(quán)。將政府部門可由社會組織承擔的事務(wù)性管理工作、適合由社會組織提供的公共服務(wù)、社會組織通過自律能夠解決的事項，轉(zhuǎn)移給社會組織，更好發(fā)揮社會力量在公共事務(wù)管理和服務(wù)中的作用，讓社會組織“在游泳中學會游泳”。

切實向地方放權(quán)。作為單一制國家，審批權(quán)限的收與放歷來是政府間關(guān)系調(diào)整的風向標。由于長期“大包大攬”，對于向下放權(quán)，上級政府或部門總是以下面“干不了、干不好”為由，要么不敢放、不愿放，要么放了事權(quán)不放財權(quán)，造成地方或基層政府事權(quán)財權(quán)不對等。因此，明確政府間權(quán)力邊界，更多地向地方和基層放權(quán)，調(diào)動各級政府積極性，是當前重塑地方政府治理模式的“馬前卒”、“當頭炮”。一方面，要按照經(jīng)濟社會事務(wù)管理重心下沉、關(guān)口前移的原則，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，凡直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放地方和基層管理。另一方面，要進一步下放財政管理權(quán)，加快資源稅、房地產(chǎn)稅改革，推動環(huán)境保護“正稅清費”，加快培育地方主體稅種，建立健全公式化、以一般性轉(zhuǎn)移支付為主的轉(zhuǎn)移支付體系，提高基層政府行使職能的財力保障機制。

切實履行政府監(jiān)管職責

簡政放權(quán)不是弱權(quán)卸權(quán)、放任不管，而是要轉(zhuǎn)變職能，居敬行簡，善治善管，把該管的管好、管到位，讓權(quán)力在陽光下運行。

厘清政府權(quán)責邊界。當前，最重要的是盡快設(shè)計政府“權(quán)力清單”、“責任清單”，并向社會公布實施，解決在簡政放權(quán)工作中政府有些部門的“亂作為”和“不作為”現(xiàn)象。“權(quán)力清單”將讓政府各部門明確“該做什么”，實現(xiàn)“法無授權(quán)不可為”;“責任清單”將讓政府各部門明確“怎么管市場”，確保“法定責任必須為”。

加強事中事后監(jiān)管。對取消和下放審批項目的領(lǐng)域，要有針對性地設(shè)計后續(xù)監(jiān)管措施，并強化原審批實施機關(guān)的監(jiān)管職責。要創(chuàng)新監(jiān)督機制和監(jiān)管方式，推行綜合執(zhí)法、隨機抽查和智能監(jiān)管，提高監(jiān)管效能。對涉及國家安全、公共安全以及人身健康和生命財產(chǎn)安全等領(lǐng)域，仍然要加強全方位監(jiān)管。加強對監(jiān)督管理部門人員的行政管理能力、市場經(jīng)濟知識和法律知識的培訓，規(guī)范監(jiān)督行為，提高監(jiān)管能力。

深入推進依法行政。要牢固樹立法治理念，制定科學有效的市場監(jiān)管規(guī)則、流程和標準，不斷健全法律法規(guī)體系，充分體現(xiàn)標準先定、規(guī)則公平、合理預期、自負其責、事后追懲的法治方式，依法開展監(jiān)管，維護和保障市場公平競爭秩序。監(jiān)管者要當好“裁判員”，不犯規(guī)的不去煩擾，輕微犯規(guī)的及時亮“黃牌”警告，嚴重犯規(guī)的馬上“紅牌”罰下場。同時，監(jiān)管者也必須受監(jiān)督，深入推進政務(wù)信息公開，健全并嚴格執(zhí)行監(jiān)管責任制和責任追究制，切實做到履職盡責，公平公正執(zhí)法。

深化行政體制改革，政府要切實從“越位點”退出，把“缺位點”補上，做到簡政放權(quán)和加強監(jiān)管齊推進、相協(xié)調(diào)，以更有效的“管”促進更積極的“放”。“放和管兩個輪子都做圓，都要轉(zhuǎn)起來”。可以說，“放管結(jié)合”原則體現(xiàn)了充分發(fā)揮市場決定性作用與更好發(fā)揮政府作用的結(jié)合，體現(xiàn)了激發(fā)釋放活力與健全維護秩序的結(jié)合，既是具有中國特色的改革語言，也是培育法治過程中應(yīng)當秉持的一條重要原則。

（作者系江蘇省政府研究室主任）

責任編輯：戴群英