提高推動農業發展能力 構建新型農業治理體系

辛國斌

隨著新型農業經營主體不斷涌現、農業發展方式轉變深入推進，我國農業農村發展呈現許多新變化新特征。這要求各地進一步提高推動農業發展的能力，構建新型農業治理體系。

多重轉軌：推動農業發展的重大主題

當前，我國經濟發展進入新常態，改革步入深水區，農業發展面臨的環境更加復雜，新的矛盾和問題不斷出現，如“豐年缺糧”呈剛性態勢、農產品國內外價格倒掛、耕地退化和水污染加劇、極端氣候事件頻現等。今年中央1號文件提出，農業農村工作要主動適應經濟發展新常態，繼續全面深化農村改革，全面推進農村法治建設，努力在提高糧食生產能力上挖掘新潛力，在優化農業結構上開辟新途徑，在轉變農業發展方式上尋求新突破。

從目前形勢看，推動我國農業農村發展再上新臺階，需要從產業、制度、社會和結構四個方面著力，實現多重轉軌：一是加快實現傳統農業向現代農業的產業轉軌；二是深入推進傳統體制向市場體制的制度轉軌；三是積極引導傳統鄉村向現代鄉村的社會轉軌；四是逐步達成城鄉分治向城鄉一體的結構轉軌。這樣的多重轉軌進程，涉及深刻的利益調整和矛盾沖突，需要協調好各方關系，促進生產要素在城鄉之間順暢流動，推動形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農和城鄉關系。這就要求從農業經營主體、主導產業、發展方式、宏觀管理等方面推進創新，增強農業農村經濟發展的內生動力，建立科學完善的農牧業新型治理體系。

微觀重構：倡導利益相關方緊密結合

近年來，工商資本“跨界務農”給農業帶來新商業模式，推動了農業現代化進程。但實踐表明，除了在良種繁育、大規模標準化養殖和四荒資源開發等特定領域和環節具有適應性，工商資本主導的公司制農業發展模式普遍存在“水土不服”現象。究其原由，主要在于沒有充分認識和尊重農業的產業屬性。

總結實踐經驗，發展新型農業經營主體，不論是工商企業進入農業，還是農村土生土長的農民合作社、股份合作社，都應建立規范的法人治理結構。在經營主體內部，應構建激勵相容、公平合理的利益分享機制，鼓勵適時引入溢價返還、村企合作、管理層持股和競爭性獎勵等機制，推動微觀主體組織創新、制度創新。同時，重視農地流轉的后續服務和監管，探索工商企業租賃農地的資格準入和風險防范機制，建立農地流轉監測體系，防止農地非糧化、非農化。

產業創新：引導區域特色產業發展

如何發展產業，關系現代農牧業產業體系能否形成，關系能否提高土地產出率。加大產前、產中和產后的縱向整合，強化農牧業和關聯產業之間的橫向協同，是農牧業產業轉型和創新的方向。在生態脆弱地區，發展循環農業是提高資源利用率、形成新型農業治理體系的有效途徑。應依靠體制變革、強化科技支撐，形成大農業及其內部各產業間和產業內的良性循環。在農業橫向整合中，應順應農牧業功能演化趨勢，促進一二三產業融合，提高產業綜合效益。

品牌化是農業產業發展的關鍵。打造農產品品牌，應深入發掘產品的地域特質，形成良好的市場美譽度，提升產品識別度和競爭力。還應強調，在農牧業領域選擇主導產業，發展高附加值產業，有一個基本前提，就是必須堅守口糧安全的底線，確保大宗農產品供應。

轉變方式：強化現代要素支撐和應用

農業農村發展離不開科技、人才以及金融服務。針對部分農村地區資本非農化、人才外流等現象，亟須強化現代要素支撐，轉變農業發展方式。

科技引領。應改變過去只重視生產環節技術推廣應用、忽視產前和產后技術服務的做法，形成覆蓋農牧業產業全程的新型技術創新和推廣模式。積極搭建技術轉化平臺，推動優勢產業發展。

金融支撐。構建新型農村金融服務體系，應同土地制度創新緊密結合起來。明確農牧民土地草場的承包權，并賦予經營權以物權屬性，建立土地草場經營權價格形成機制，實現可抵押、可流轉。探索以政府資金投入為引導、社會投資為主體、銀行貸款為補充，市場化運作的多元化農業投融資模式。

人力支撐。針對產前、產中和產后的關鍵環節和重點領域，整合各部門、各行業的培訓資源，強化政策支持，建設培訓l基地，完善培訓內容，創新培訓方法，大力培養新型職業農民。

政府作用：推進農業宏觀管理變革

更好發揮政府作用，推進農牧業宏觀管理體系的現代化變革，對于農牧業治理體系和治理能力現代化至關重要。

改善市場信息服務。近年來，農產品市場聯動效應增強。由于生產周期滯后的影響，農產品價格的小幅波動往往會帶來供給端或需求端的更大反應，加劇農產品結構性供求不平衡，造成“買難”或“賣難”。對此，應積極探索建立主導產業、優勢產業的宏觀信息預警機制，為農牧民提供生產信息、需求和價格信息等服務，逐步建立生產預警、市場預警以及災害預警體系。

健全工商資本監管機制。工商資本進軍農業需要有效引導，嚴格防控非農化傾向，規范土地流轉，防止浪費土地資源、損害農民權益。同時，應使工商資本經營農業獲得合理收益。將準入審查和政策扶持相結合，對信譽良好、實力雄厚、理念先進、社會責任感強的經營主體予以扶持，建立企業信譽檔案。

加強農牧業風險管理。近年來，全國各地初步建立了政策性農業保險體系，但保險品種相對較少，保障水平還比較低，同時商業保險機構主要承擔一般性自然災害損失，對種植業檢疫性病蟲害、養殖業傳染病疫情造成的毀滅性損失不予承保，對農產品價格風險的承保還只是小范圍試點。應結合各地農業主導產業和優勢產業的發展需求，鼓勵和支持發展農產品價格保險，全面建構農牧業現代風險管理體系，逐步提高農業風險保障水平。

建立農牧業生態補償機制。生態可持續是形成農牧業新型治理體系不容回避的問題，但現有的生態保護措施與生態保護要求相比還明顯不夠。建議國家有關部門進一步加大生態補償力度，在牧區實施禁牧補助、草畜平衡獎勵、牧民生產性補貼、草原監管體系和牧民后續產業補貼等政策，劃出專門區域建立永久性生態補償區。

提高社會化服務水平。構建農牧業現代治理體系，要求同步推進社會化服務體系建設，形成公共型服務、合作型服務、市場化服務有機結合、整體協調、全面發展的新型農牧業社會化服務體系。近年來，各地農牧業社會化服務體系建設取得了一定進展，但也存在一些問題，如制度不健全、供需結構不合理、服務滯后等。應看到，建立和完善主體多元化、服務專業化、運行市場化的新型農牧業社會化服務體系，對于各經營主體形成互利互惠關系，降低產業運行成本和風險，推動產業融合發展，實現范圍經濟效應，加快鄉村社會現代化轉型，均具有重要現實意義。