喬潤令：民營資本是城鎮(zhèn)化最大“活水”

本刊記者│潘衛(wèi)艷

在已經(jīng)公布的省、自治區(qū)和直轄市政府工作報告當(dāng)中，絕大部分城市都提到了“推進新型城鎮(zhèn)化”。而縱觀各地提出的城鎮(zhèn)化目標(biāo)，因地制宜是最大特色。在3月份召開的全國兩會上，新型城鎮(zhèn)化仍是各界熱議的話題。本期我們專訪國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤令先生，對今年可能的變化做出判斷。

《中國房地產(chǎn)業(yè)》：新型城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)進行了很長一段時間，從您在各地項目的觀察來看，有哪些問題值得注意？

喬潤令：從我們在各地項目的觀察來看，很多地方政府過度介入了城鎮(zhèn)化的建設(shè)過程，甚至承擔(dān)起“無限責(zé)任”，但是效果并不好，把自己放到了非常被動的位置上，有的幾乎要“被套牢”。這種政府行為的過度介入除了會“綁架政府”，還可能導(dǎo)致農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的成本居高不下，更增加政府負(fù)擔(dān)。因為政府不僅要支付轉(zhuǎn)移農(nóng)民的住宅問題和大部分公共設(shè)施投入，而且戶改之后農(nóng)民的社保費用、額外的城市管理成本以及對農(nóng)民居住的物業(yè)費用都要由政府支付。

《中國房地產(chǎn)業(yè)》：地方政府支出主要來自于土地出讓收益，現(xiàn)在全國除了一線城市之外各地房地產(chǎn)行業(yè)都處于調(diào)整期，土地市場不振，在這種情況下，是否意味著地方政府在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程當(dāng)中將面臨更大的壓力？

喬潤令：事實正是這樣，各地的城鎮(zhèn)化建設(shè)都在面臨挑戰(zhàn)。在過去，土地財政與城鎮(zhèn)化推進一直呈正相關(guān)關(guān)系。2000～2013年的十幾年間，政府土地出讓收入從596億元增加到4.2萬億元，年均增長38.7%，而土地出讓收入占地方財政收入的比重也從2000年的9.3%提高到2013年的60.9%，在這14年當(dāng)中，城市建成區(qū)面積擴大了約1倍，政府土地出讓收益近20萬億元，地方政府形成了“吃飯靠財政，建設(shè)靠土地”的土地財政格局。

而由土地財政收入支撐的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的城市建設(shè)能力，在2010年達(dá)到高峰后便開始慢慢退潮?，F(xiàn)在，隨著國家土地制度改革導(dǎo)向與思路的清晰，土地財政的空間將會被極大地壓縮，地方政府依托土地市場融資的空間也將被極大地壓縮。

現(xiàn)在，集體建設(shè)用地直接入市、農(nóng)民宅基地有償流轉(zhuǎn)、工業(yè)用地由售改租和減少特大城市土地供應(yīng)等等一系列的土地改革新政策正在醞釀，這一切都在向我們預(yù)示，中國后土地財政時代正在來臨。

《中國房地產(chǎn)業(yè)》：后土地財政時代面臨的風(fēng)險是什么？

喬潤令：以土地財政支撐的城鎮(zhèn)化建設(shè)，資金能否平衡完全依賴于土地價格上漲的幅度，非常不可持續(xù)。一旦土地市場發(fā)生大的波動，勢必會波及城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域。當(dāng)前，房地產(chǎn)行業(yè)經(jīng)過多年的高速發(fā)展突然減速慢行，去化艱難，必然影響土地市場交易。土地財政模式遭遇重創(chuàng)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)失去支撐。

另一方面，無論是哪個地方的城鎮(zhèn)化建設(shè)，都至少是3～5年的操作周期，無論是建筑材料還是人工成本都在不斷上漲。另外，之前政府為了吸引農(nóng)民進城，大多都給予政策支持，如物業(yè)費減免、企業(yè)稅費減免和返還、上級財政補貼等等，但是這些優(yōu)惠政策如果只是用于幾個示范項目還可以，如果大面積應(yīng)用肯定是不可持續(xù)的。所有這一切，都在加大地方政府建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的壓力。而有關(guān)部門的數(shù)據(jù)顯示，到2020年中國城鎮(zhèn)化建設(shè)資金缺口達(dá)42萬億，這么大規(guī)模的資金投入，單靠國家是根本沒有辦法完成的，要真正推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，一定要引進市場的“活水”。

《中國房地產(chǎn)業(yè)》：“活水”應(yīng)該從何而來？

喬潤令：按照十八屆三中全會提出來的市場化精神，城市本身投融資體制的創(chuàng)新應(yīng)該得到更大程度的突破?，F(xiàn)在地方政府平臺的運轉(zhuǎn)基本靠的是兩筆錢，一個是正常稅收，這是管吃飯的，另一個是土地財政，這才是管建設(shè)的，土地財政目前帶來的弊端太多，必須得改革。那么如何改變土地財政模式，減弱其負(fù)面影響？主要是靠體制創(chuàng)新，要讓市場化的機構(gòu)能夠進入到城市基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域。

我國目前基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投入機制仍然處在半計劃的經(jīng)濟狀態(tài)，很多領(lǐng)域仍然不允許市場私人部門的介入。在市場競爭缺失的環(huán)境當(dāng)中，很多公共服務(wù)項目在投入運營之后收益低下，并且根本無法轉(zhuǎn)化為金融產(chǎn)品。所有這些問題導(dǎo)致了我們常說的“玻璃門”效應(yīng)——市場資金看得到機會但進不來，也就無法在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中發(fā)揮作用。

因此，在下一輪城鎮(zhèn)化過程中，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域一定要吸引私人部門的參與。對民營資本來說，一不缺資金，二不缺技術(shù)，就缺少一個好的機制，所以向私營部門全面開放城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，這將解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相當(dāng)大一部分的資金缺口。主要在四個方面做出改革：其一是定價機制市場化，其二是城市運營部門公司化，其三是投入設(shè)備資產(chǎn)資本化，其四是政府補貼要精準(zhǔn)化。

《中國房地產(chǎn)業(yè)》：具體來說呢？

喬潤令：具體來說，定價機制市場化，目前市政供應(yīng)產(chǎn)品的市場化價格形成機制不健全，沒有形成一套完全市場化的價格機制，這樣的格局下民營資本就很難進來，但是這個領(lǐng)域又非常需要民營資本的介入推動。公共產(chǎn)品要真正以市場價格在市場上流通，政府補貼方式要發(fā)生轉(zhuǎn)變，第一不能全民補貼，應(yīng)該補給真正需要補貼的消費力受限的弱勢群體。第二不能補貼企業(yè)運營，企業(yè)依照市場化規(guī)律參與市場化運營，必然應(yīng)該為自己的運營負(fù)責(zé)。補貼必須走市場化道路。城市運營部門公司化。目前城市市政服務(wù)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)化、證券化、市場化的程度都非常低，衙門化非常嚴(yán)重，無法真正參與市場化的競爭和發(fā)展；資產(chǎn)資本化，資產(chǎn)要有評估，產(chǎn)權(quán)要有界定，邊界清楚之后民資才能放心進入。這四點內(nèi)容得到實質(zhì)性突破，城市建設(shè)的資金問題才可以解決，否則就只能繼續(xù)依賴土地財政。

《中國房地產(chǎn)業(yè)》：除了“活水”，“成本”方面是否應(yīng)該有所動作？

喬潤令：我們提出要“建立農(nóng)民進城的成本分?jǐn)倷C制”。城鎮(zhèn)化無非涉及兩個關(guān)鍵問題，一是農(nóng)民怎么進城，一是城市怎么發(fā)展，任何一個都離不開錢的問題。所以從根本上說，農(nóng)民工進城落戶，如果落實不到資金問題上，全部都是空談。6年時間，3個1億人，沒有哪一個政府可以在這么短的時間內(nèi)解決這么大一個人群的農(nóng)轉(zhuǎn)非問題。更何況，經(jīng)過前一個階段投資性的城鎮(zhèn)化建設(shè)，地方政府的負(fù)債問題已經(jīng)比較突出，如果未來農(nóng)民進城的成本全部由地方政府承擔(dān)，那無疑是雪上加霜，所以探索一條切實可行的成本分?jǐn)倷C制是非常必要的。就業(yè)企業(yè)掏一部分，農(nóng)民自己掏一部分，各級政府之間再進行合理分?jǐn)?，這樣落戶的成本壓力對各方面才會達(dá)到平衡，農(nóng)民工進城也才不那么遙遠(yuǎn)。如果農(nóng)民有進入城市生活的愿望，也一定會有承擔(dān)進城代價的心理準(zhǔn)備。關(guān)鍵問題是各自的比例如何設(shè)定，這需要認(rèn)真的研究與考量。

《中國房地產(chǎn)業(yè)》：能幫我們解讀一下您所倡導(dǎo)的“低成本設(shè)市”問題嗎？

喬潤令：出于經(jīng)濟與環(huán)境因素的優(yōu)勢，中國城鎮(zhèn)化人口的60%都在向東南沿海聚集，這里將成為未來6年承載落戶農(nóng)民的關(guān)鍵地區(qū)。很多東南沿海的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在發(fā)展規(guī)模上已經(jīng)接近中等城市，但是在行政體制上依然還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)框架，因此在財政的分配問題上受到掣肘，這樣在安頓就業(yè)農(nóng)民工落戶平等享受公共服務(wù)的時候缺乏足夠的財政支撐，問題卡在這里。那么怎樣讓這些已經(jīng)成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)升級為真正的城市，同時轉(zhuǎn)變過程中還要防止行政機構(gòu)膨脹，是低成本設(shè)市需要考慮的主要問題。

2014年3月份頒布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》指出，“完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批程序，對具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可以有序改市，把有條件的縣城和重點鎮(zhèn)發(fā)展成為中小城市”。相關(guān)部委也啟動了新的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)研究、進行多年的強鎮(zhèn)擴權(quán)試點經(jīng)驗也開始進入政策層面，新的特大鎮(zhèn)低成本設(shè)市的試點也開始啟動。有條件的小城鎮(zhèn)能不能改為城市，這已經(jīng)成為城鎮(zhèn)化進程中一個不大不小的問題。

另外，我國城市的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足城鎮(zhèn)化需求。美國3億人口有19429個市，巴西2.2億人口有5564個市，日本1.26億人口有787個市，我國擁有13億人口，城鎮(zhèn)化率53%即有7.2億城市人口卻僅有658個城市，城市的數(shù)量不是多了，而是太少。增加城市數(shù)量是我國城鎮(zhèn)化的要求和未來發(fā)展的必然趨勢。

解決特大鎮(zhèn)管理體制的現(xiàn)實出路是，深化行政管理體制改革，因地制宜撤鎮(zhèn)設(shè)市，真正走出一條降低行政成本的城市建設(shè)模式來。從小城鎮(zhèn)發(fā)展的歷程看，簡單的放權(quán)已經(jīng)不能從根本上解決體制問題。無論是溫州的“鎮(zhèn)級市”改革，還是廣東的“簡政擴權(quán)”試點，由于涉及到縣鎮(zhèn)間的權(quán)力再分配，阻力大，效果有限。必須賦予特大鎮(zhèn)相應(yīng)的城市行政管理權(quán)限和法律地位，才能解決問題。

《中國房地產(chǎn)業(yè)》：“低成本設(shè)市”有哪些可能的實現(xiàn)路徑？

喬潤令：低成本設(shè)市的關(guān)鍵問題有兩點：加快頂層設(shè)計和放權(quán)基層探索，具體來說有這么幾點：

第一，因地制宜，探索多元化撤鎮(zhèn)設(shè)市模式。由于各地情況不同以及特大鎮(zhèn)設(shè)市所在地可能會存在一些阻力，建議將撤鎮(zhèn)設(shè)市的選擇權(quán)交給地方，中央制定規(guī)則，權(quán)利與責(zé)任同時下放，采取多種模式。條件成熟的特大鎮(zhèn)，可設(shè)立省轄市，也可設(shè)立縣級市；主客觀條件不太成熟的，可以實行計劃單列管理，也可以繼續(xù)深化放權(quán)讓利改革，為設(shè)市改革創(chuàng)造條件。這樣做，既有利于因地制宜避免一刀切，鼓勵創(chuàng)新，也有利于減少阻力，逐步增進共識，加快設(shè)市進程。

第二，按照“小政府、大社會”模式設(shè)置機構(gòu)和人員，防止人員機構(gòu)的膨脹。在特大鎮(zhèn)設(shè)市改革中，要避開“上下對口”的老思路，將職能相近部門合并實行大部制管理，這是完全可行的。同時，各省均有空編，對改革的省份實行人員編制總量控制、通過省內(nèi)調(diào)劑實現(xiàn)總量平衡。

為避免事后的重新膨脹，還要切實轉(zhuǎn)變政府職能，把政府不該管的事交給市場、企業(yè)和中介組織。要充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、組織的作用，這在一定意義上講就是引入了自治因素。從長遠(yuǎn)看，有條件的地方還應(yīng)把這項改革同省直管縣試點結(jié)合起來，以國家治理體系現(xiàn)代化為導(dǎo)向，積極探索地方政府行政層級從四級向三級的演變，向扁平式管理模式過渡，并推進區(qū)域管理與城市管理相分離，由此更大程度地提高行政效率。

第三，盡快制定特大鎮(zhèn)設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和完善相關(guān)政策法規(guī)。對鎮(zhèn)區(qū)常住人口達(dá)到10萬的特大鎮(zhèn)可設(shè)縣級市，達(dá)到5萬的鎮(zhèn)探索在縣下設(shè)市模式。有關(guān)部門要加強對特大鎮(zhèn)設(shè)市的宏觀管理和指導(dǎo)。設(shè)市的具體審批權(quán)可下放給省級人民政府或省級人大。

此外還要積極探索縣轄市模式，并及時啟動特大鎮(zhèn)設(shè)市試點。按照中央城鎮(zhèn)化工作會議提出的開展降低行政成本設(shè)市模式試點的要求，目前國家發(fā)改委、中編辦等部門都在開展相關(guān)改革試點。建議在更高層次上整合試點，加強宏觀統(tǒng)籌，并將特大鎮(zhèn)設(shè)市作為重點內(nèi)容，率先在長三角、珠三角地區(qū)開展試點。