我國自學考試現狀的制度分析

申鳴鳳

摘 要： 近年來，社會對于自考的詬病越來越多。從宏觀層面反思這個問題應當看到，存在政府管理過程中指導思想陳舊、辦學觀念落后及法律法規不完善、管理機構簡單、管理隊伍薄弱等問題，而要改變這一局面，需要政府層面健全法律法規，加強對高校自考助學的督導和評估，加強宏觀管理。

關鍵詞： 自學考試 宏觀管理 法律制度

一

進入二十一世紀以來，曾經蓬勃發展的自考教育遭遇前所未有的嚴峻挑戰，其具體表現為自考學生數量大、自考聲譽降低、自考文憑的權威性遭到質疑等。一系列問題的出現，嚴重影響高等教育自學考試工作的開展。在這種情況下，人們不禁對高等教育自學考試的發展前景感到迷茫和困惑。本文就自學考試之所以出現危機，從宏觀層面反思其中存在的問題。

（一）指導思想陳舊，辦學觀念落后。

自學考試雖然發展三十多年，但管理方式和考核手段相對滯后，從助學、命題、考試到評卷整個過程，應試教育的指導思想比較嚴重。當前，自考指導思想仍然沿用三十年前的精英選拔思想，沿用以考試把關學習質量的做法，這種做法在自學考試的許多環節得到體現。評價方式單一，主要以紙筆的閉卷考試為主；實踐性環節考核的比重不足，且缺乏對實踐性環節考核的模式進行深入研究及對其質量進行有效監控；缺乏過程性的學習評價，以考試的最終結果作為唯一的終結性評價等。這種以考代替一切、評價一切的指導思想，勢必導致管理部門將精力主要放在考試上，而輕視對助學過程的監管；勢必導致高校在自考助學中只重視結果，不重視培養過程；只注重專業水平，無視考生能力提高和綜合素質的提高。這就導致高校在自考助學中，對于自考助學質量的界定出現極大的偏差。幾乎所有助考學校都是重考輕教；幾乎所有高校都格外重視考試，助學的各個環節以考試為中心。在高校助學質量體系中，考試通過率是關鍵指標，也是高校助學水平、社會聲望的體現。高等教育自學考試指導思想的偏差，辦學觀念的落后，使自考助學在人才培養目標的確定，人才培養模式的設計，人才培養質量的衡量等各環節上一直沿用三十多年前的做法，使高等教育自學考試，中國高等教育三駕馬車中的重要一環，已經明顯落后普通高等教育，已經遠遠落后時代對人才的要求。

（二）法律法規不完善，管理制度漏洞很多。

盡管經過三十多年的建設，國家對于自考的管理已有一系列法律法規，對于自學考試的管理制度體系初步建立，但必須指出的是，國家對于自學考試制定的法律法規遠未完善，管理制度上還存在很多漏洞。

1.《高等教育自學考試暫行條例》嚴重滯后。國家對于自學考試管理的具有最高法律效應的文件還是1988年國務院頒布的《高等教育自學考試暫行條例》（以下簡稱《條例》），這部條例距今已經過去27年。這個條例以國家行政法規的形式，對高教自考的性質、任務、考試機構、開考專業、考試辦法、考籍管理、社會助學、畢業人員的使用與待遇等環節都做出相關規定，但考慮到今天的情形相對當年而言，已發生極大的變化，這就注定《條例》中很多規定已脫離了今天的實際，已經不再具有現實指導意義。因此，《條例》的很多內容已經明顯過時。而用這樣一部條例作為管理自學考試的法律性文件，本身就是不合時宜和不嚴肅的。《條例》的沿用，注定了很多理念、做法和規定無法突破當年的局限，很難實現與時俱進、科學發展。

2.對于自學考試的管理缺乏更多的政策性文件。自考考試作為中國高等教育的重要一環，涉及的面非常廣。相對于普通高等教育的管理而言，自學考試的相關制度、政策、規定要少得多，簡單得多，常規的監控機制要少得多。現有的幾個文件盡管涉及面廣，但都很宏觀，不夠詳細、具體，缺乏可操作性。這一方面使高校自考助學在發展時，經常處于無法可依的尷尬局面，另一方面使高校自學助學在巨大的利益誘惑面前，盡力鉆政策的空子，打政策的擦邊球。制度的不完善，助長了高校的違規操作，助長了自考助學中的不良風氣。

（三）管理機構簡單，管理隊伍薄弱。

高等教育自學考試經過三十年的發展，已經逐步建立起以“全國考委”為領導，以“省考委”具體指導，各市自學考試辦公室為核心，以縣（市）區考辦為骨干，以駐各高校、各助學單位、集體報名單位、基層考點、鄉鎮自學考試工作站為支撐的組織機構，建立起一支參與自考教育管理的隊伍。正是有了這樣的機構和管理隊伍，自考才取得今天的成績。但必須指出的是，在自考考試飛速發展的今天，現有的管理機構和管理隊伍已很難承擔起科學管理、推動發展的艱巨任務。

1.我國當前的自學考試管理體制是典型的集權模式，在這種模式下自考活動具有統一性和權威性。但自考管理體制具有封閉性，與其他高等教育管理缺乏必要的聯系，難以與社會、經濟發展相適應。

2.管理機構過于簡單，管理隊伍薄弱，無法為自考提供完善的服務。自學考試作為高等教育的重要一環，是普通高等教育的重要補充。但相對普通高等教育而言，自學考試的管理機構過于簡單。如在高校普通高等教育中，有教學、監控、招生、就業、學生管理、科研等各個部門，大量的管理人員為大學生教育服務；但對于自考助學而言，一般只由繼續教育部的自考辦少數幾個人負責。對于高校的辦學水平，上級行政主管部門有相應的評估指標，并定期組織評估；對高校的自考助學缺乏規范和標準，缺乏制度化的管理，學生怎樣學，老師怎樣教，高校的自考辦學條件，缺乏一個統一的標準。這就導致各學校在自考助學一塊缺乏有效的管理和規范，缺乏必要的他律，而主要以自律為主，在缺乏他律的前提下，高校能否以高標準嚴要求辦好自考助學，就只存在理論上的可能。這樣的管理，必然無法保證自考助學的質量。

3.管理機構、管理隊伍承載的任務過重，職能過多，這讓自考助學必然疏于管理。自學考試助學管理工作面廣量大，教育主管部門既要管理高校自考助學，又有管理培訓機構的自考助學及其他社會力量的自考助學；既要管理教學計劃、考試、文憑發放等基本工作，又要負責教學檢查與評估、考試命題、教材建設等工作。這些工作本來是需要一個龐大的管理機構和管理隊伍完成。但各級管理機構相對簡單，自考管理隊伍人手都相對較少，這就讓自學考試的管理機構和管理隊伍承載太多的職能而無力完成。這就讓相關教育行政管理部門在監管上仍存在很大疏漏，存在監管缺位現象。他們對有關助學單位缺乏必要的監督、指導和評價措施，對助學單位的辦學情況缺乏深入全面的了解和審核，對其教學質量更缺乏必要的追蹤和反饋。由于這些管理部門和管理人員承擔過多的責任，這讓他們具有極大的權力。過于集中的權力，必然導致腐敗。權力的尋租現象在自考領域屢見不鮮，這極大地助長自考助學領域內的不良風氣，損害自學考試的社會形象。

二

要改變自學考試的現狀，實現自學考試的良性發展，筆者認為，需要從宏觀層面做好以下工作：

（一）健全法律法規，對自學考試予以制度保證。

自我國高校自考助學質量出現下滑，一個很重要的原因是自考發展的前景并不清晰，自考的現實意義受到質疑。教育主管部門對自學考試政策的反復，讓高校對自考的長期存在和發展并沒有堅定的信心，對自考助學的建設缺乏信心，對待自考助學缺乏長期的規劃，短平快的動作比較多。因此，要保證高校自考助學有質量，首先國家在政策上應肯定高校自考助學的意義，指明自考助學發展的方向，自考助學發展規劃上給高校吃定心丸，讓高校能安心、投入地做好長期的規劃和全面的改革。其次要建立相關法律制度，保證數以千萬計自考學習者的根本利益，保護和調動廣大考生參加自學考試的積極性。應將自學考試制度涉及國家勞動人事、工資分配、干部任用等諸多制度有機結合起來，保證自考畢業生平等地融入社會，享受因接受高等教育帶來的合法權益，切實預防和控制違法侵權行為，促進依法行事，審慎行事，保障自學考試制度的健康發展。同時也要修訂自學考試現有法規，尤其是已經沿用27年的《高等教育自學考試暫行條例》，就高等教育自學考試中出現的新問題，做出積極的回應。

（二）加強高校自考助學的督導，完善對高校自考助學的評估。

法律法規反映的是社會和政府對社會助學機構的最基本的原則性要求，然而在高校自考助學的辦學和管理過程中，還有許多細節性問題，需要加以管理或引導。因此，在加強高教自考助學法制建設的同時，必須建立和完善科學的高校自考助學監督機制和評估機制，對高校自考助學活動進行科學的管理、評價與監督。

1.要加強對高校自考助學的督導。上級教育主管部門應當成立專門的自考助學教學督導機構，組織專家對助學機構進行經常性的指導、監督、檢查、評估。督導機構要負責審查高校助學資格，高校助學的規章制度，高校助考教學資源和師資情況，注重對高校助學各環節的督導，尤其要加強教學環節督導和學生工作督導。教學環節督導包括教學計劃過程督導、教學運行過程督導、教學輔助過程督導等；學生工作督導包括學生管理過程督導、學生學習過程督導、學生教育過程督導。要注重信息收集和反饋，以便助學高校對反饋的問題做出準確的更正和改進。

2.要完善對高校自考助學的評估。在普通高等教育中，評估已成為保證高等學校教學質量的一種重要手段。這些評估包括合格評估、優秀評估、隨機性水平評估、本科教學工作水平評估等，在評估過程中初步形成我國自己的評估框架、指標體系。盡管高校評估一直為教育界和社會所詬病，但評估對保證高校教學質量和教育質量有不可替代的作用，在評估過程中各高校事實上達到“以評促建、以評促改、以評促管、評建結合、重在建設”的效果。因此，要保證高校自考助學質量，有必要對高校自考助學進行定期評估。自學考試決策部門應該遴選經驗豐富的專家，組成專門的、獨立的評估小組，定期對自考助學各個環節進行評估。要注重對自考助學管理的外部質量保證體系進行評估，內部質量保證體系進行綜合評價。要加強高等學校助學質量評估信息系統建設，形成評估指標體系，建立教學狀態數據統計、分析和定期發布制度。

（三）抓好重點環節，加強宏觀管理。

人才培養質量是自考的“生命線”，要恢復自考的社會公信力和認可度，質量的保障無疑是至關重要的。對于自考行政管理機構而言，要保證自考人才培養質量，當前要抓好以下方面的工作：

1.要狠抓舞弊、造假之風。今天的自考，一個最大的問題，就是考試過程中的舞弊造假之風。舞弊行為敗壞了學分，扭曲了自考生的心靈，同時也使高等教育自學考試失去了應有的評價、鑒定、引導和激勵功能，破壞了我國高等教育招生制度和人才培養制度的有效性。舞弊造假之風不扭轉，自考助學質量的保證就是一句空話。要狠抓舞弊造假之風，一要在抓好命題，從源頭上杜絕舞弊的發生，重視題庫的建設。由全國考委組織各省的力量，對所有自學考試課程，分期分批建立題庫，從而做到盡力防止試題的泄露。在組織老師命題的過程中，要采取一系列措施，加強保密紀律教育和質量意識教育，強化安全保密制度和命題工作制度的落實，嚴格規范命題審題教師隊伍的推薦、選聘、回避、監督和管理工作，強化命題審題過程管理，加強命題審題工作的安全技術防范，加強命題管理部門的內部建設，重點抓好命題審題教師身份、命題工作情況、命題資料的保密工作，加大對泄露考題的教師的處理力度。二要抓好考試環節的管理。各級教育部門要精心籌劃，嚴密監控。應盡量避免在助考高校設置考點，杜絕自考學生在本校考試的現象。加強考點監考工作的管理，以目標管理責任制、警告撤點制、獎懲制和考務考籍管理質量評審為中心環節，提高組考管理質量。加大對舞弊行為的懲罰力度，以使違規舞弊的考生有切身之痛而不敢再犯，同時提高其他考生對考風考紀的重視度。三要加強評卷環節的工作。要堅決杜絕助考高校老師閱自己學生試卷的現象，防止閱卷過程中的其他舞弊行為，堅持試評、復查、評后抽查反饋相結合，確保評卷質量。

2.要抓好助考高校、助考專業的宏觀管理。20世紀末21世紀初，中國高等教育經歷了一個提速發展的階段。在這一時期，高校大量擴招，大量專科層次的學校升格為本科院校。這兩個舉措對實現中國高等教育大眾化、普及化有重大的意義。但正是這兩個舉措，給高等教育自學考試帶來巨大的沖擊。一方面，高校大量擴招，造成自考生源的大幅度減少；大量升格本科院校的出現，意味著主考院校的大量增加。這使得本來就競爭激烈的自考市場幾近混亂，本科院校自考助學質量嚴重滑坡。因此，減少自考高校數量，提高高校自考助學質量是自考主管部門當前的一項重要工作。各級主管部門要對現有助考高校進行審查，審查高校的助學資格，審查高校的助學質量，審查高校的助學聲望，要為那些助學質量高、助學條件好，負責任、講信用的助考高校創造條件，讓他們做大做強；對那些助學條件差、助學質量低，或者違規操作的助考院校要痛下重手，取消它們的助學資格。對高校主考的專業要進行全面的摸排，對部分重復設置、生源不佳的專業要大力裁剪，開設社會、市場急需的專業，培養專門人才。

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基金項目：湖南省教育廳科研課題“新建本科院校成人教育的困境和發展對策研究”（13C139）。