推進河北省新生代農民工市民化的培訓與就業政策建議

楊飛　唐文博　王向華

摘 要： 本文在分析政策制定的理論基礎，總結國際成功經驗與失敗教訓的基礎上，提出了推進河北省新生代農民工市民化的培訓與就業政策建議：加強宏觀規劃和立法；強化集中管理，整合社會資源；培訓、就業政策與河北省產業結構調整及經濟社會發展緊密結合；培訓、就業政策與其他政策同步配套；培訓政策與就業政策良性互動；充分利用信息技術，建立數字化終身學習與就業平臺。

關鍵詞： 河北省 新生代農民工 市民化 培訓與就業政策

一、培訓與就業政策制定的理論基礎

國際上培訓與就業政策的制定雖然都比較關注現實問題的解決，但理論層面的研究無疑會使政策的制定建立在更加科學穩妥的基礎之上。培訓與就業政策的制定主要有兩個理論基礎，分別是人力資源理論和人力資本理論。

1.人力資源理論。

人力資源理論的代表人物是美國哥倫比亞大學制度學派經濟學家伊萊·金茲伯格。他生活的年代，由于科技革命影響了產業結構，進而影響了就業市場供求關系，結構性失業問題突出，勞動力資源浪費嚴重。為應對以上挑戰，伊萊·金茲伯格于1958年出版了《人力資源：國家財富》一書，集中表達了其學術觀點。在書中，他強調了英國古典經濟學家亞當·斯密的兩個主張：一是每個人都有開發自己潛能和自由就業的權利；二是為勞動力提供技術、智慧和正義是國家財富來源的關鍵。人力資源開發和利用不足，給美國經濟造成的后果是：經濟蕭條時期工作崗位短缺；部分勞動力長期找不到滿意的、有價值的工作；政府的教育和培訓投入不能滿足充分開發人的潛能的需要；就業市場自身無法保證所有勞動力的充分就業。因此，他認為政府應該刻不容緩地進行“人力革命”，認為關注“國民教育和培訓、能力和技術”既是美國政府應該承擔的核心責任，又是在冷戰中美國繼續保持其經濟和軍事領先地位的需要。他主張政府政策既要為失業勞工提供技術培訓，又要著力進行機構改革、勞動力市場規劃和大規模投資。這樣不僅有利于緩解就業壓力，還有利于生產力水平的提高和社會經濟的發展。金茲伯格對美國人力資源開發的高度關注和對政府制定政策的合理性與必要性的論證，順應了戰后美國產業結構和經濟結構轉型的客觀要求，在理論和實踐上都具有劃時代意義。

2.人力資本理論。

人力資本理論最突出的代表人物是經濟學家西奧多·舒爾茨。他通過對美國農業的研究提出人力資本理論，認為人力資本不僅和物質資本一樣，是經濟增長的動力，而且通過就業和培訓計劃對人力開發所投入的費用，具有比物質資本投資更高的收益率。二戰后，德國和日本經濟迅速恢復，基本原因是其人力資本未受到同等程度的破壞。貧困國家經濟發展緩慢的原因在于人力投資落后于物質資本的投資，勞動力因失業而閑置時，人力資本就會退化。因此，面對美國經濟對勞工知識和技術日益增長的客觀現實，政府應該增加人力資本投資，特別是公共教育的投資，達到極大促進經濟繁榮和增加窮人福利的目的。

人力資本理論強調通過學校和政府的培訓計劃對人力資本投資，促進經濟繁榮和消減貧困人口。人力資源理論更強調人力資源對國家長遠發展的戰略意義，傾向于從制度上考慮如何開發和利用人力資源，主張制定廣泛而全面的人力政策。雖然兩種理論有差別，但是共同主張是“人力”和“人力資源”具有與物質資本同等重要的地位。人力資源與自然資源不同，人力資源不利用就是浪費，而且是政府和社會的一項經常性開支。不管其是否就業，公民家庭和政府都要為其生存對其教育、醫療、公共基礎設施和日常社會救濟等方面進行投資。只有進行人力資源的開發與利用才能突破戰后美國經濟增長的瓶頸。

二、培訓與就業政策制定與實施的國際經驗與教訓

1.國際成功經驗。

（1）加強規劃和立法。

通過立法的方式加強培訓與就業，能夠強有力地凸顯政府對人力資源戰略地位的重視，并為培訓和就業政策的落實提供法律依據。美國為適應二戰后經濟轉型、結構調整及應對經濟衰退和失業，從1946年頒布《就業法》到1968年先后頒布和修訂了10多項法案，其中最主要的是1962年《人力開發與培訓法》、1963年《職業教育法》、1964年《經濟機會法》。英國為促進培訓和就業，頒布了《反就業歧視法》、《教育法案》、《就業和訓練法案》。日本為促進農村勞動力轉移，1961年頒布《農業基本法》，通過培訓提高農村勞動者的素質，提高農業科技水平，以夯實農村剩余勞動力轉移的農業基礎。而且，日本尤其重視通過逐級升學的途徑轉移農村剩余勞動力。為應對結構性失業問題和經濟轉型，歐盟實施了里斯本戰略，在此戰略下，在職業教育與培訓領域制定了一系列共同政策，包括《歐洲終身學習關鍵能力參考框架》、《辨識和承認無正規、非正規學習歐洲共同原則》、《歐洲終身學習資質框架》、《歐洲職業教育與培訓學分系統》和《歐洲職業教育與培訓質量保證參考框架》。其他國家，比如法國、德國、俄羅斯、西班牙、秘魯、韓國都對就業與培訓制定相關的法規。

（2）有機構集中統一負責政策的實施。

“有法可依”之后是“執法必嚴”。要落實法律條款，需要有專門的機構實施，并對各個項目進行監督、調研和評估。美國在1962年《人力開發與培訓法》規定成立“總統人力政策顧問委員會”，1963年《職業教育法》規定成立“全國職業教育顧問委員會”，這些機構的職責是依法確定調研對象和標準，檢測項目施工過程，提出改進建議。英國成立公共就業服務中心，加強公共就業服務促進就業，為扶持小企業發展，穩定就業崗位，組建統一的政府小企業管理與服務機構。

（3）培訓、就業政策與經濟社會長期發展繁榮相結合。

首先，通過培訓和就業政策夯實農業基礎。日本《農業基本法》規定要使農業從業者及其家庭得到適當的職業，維持與農業經營相關的生活的穩定，必須改進教育、職業訓練和職業介紹事業，振興農村地方工業。另外，在學校教育、社會教育、地區政策、中小企業政策、就業政策、社會福利等方面進行調整，取得了顯著效果。其他國家，比如丹麥、荷蘭、瑞士、英國都非常重視依靠科技進步和教育培訓夯實勞動力轉移的農業基礎。

其次，培訓與就業政策與產業升級、經濟結構調整相結合。培訓與就業政策的實施，提高了勞動者素質，適應了產業結構升級、經濟轉型的需要，而且能夠比較有效地應對當時的經濟衰退、失業和貧困問題。美、英、日、歐盟等國家都有這方面成功的經驗。

再次，通過培訓、就業政策，讓勞工從事公共服務事業。政府把高素質勞工吸納到公共服務領域，成為公共服務的最大雇主，不僅能促進勞工市民化，而且能提高公共服務水平，促進社會整體和諧發展。

（4）就業、培訓政策與其他政策緊密結合。

就業和培訓政策，必須與其他政策配合，才能真正促進農村剩余勞動力成功轉移。培訓和就業政策突出了勞工內在素質和充分就業在轉移過程中的重要性，還需要在住房、醫療、養老、基礎設施建設等公共服務方面的配套政策。

（5）培訓政策與就業政策緊密結合。

培訓政策的目的是提高勞工素質，但是只是素質提高，并不能保證就業，政府還要通過就業政策，積極創造適合勞工就業崗位。比如公共服務領域、新興產業、振興中小企業、發展第三產業等。

2.失敗的教訓。

（1）政策落實過程中缺乏統一領導和集中管理。

通過立法，促進勞工培訓和就業，彰顯了政府對人力資源的重視，但是政策的落實依然是一個難題。在美國，由于政策體系過于龐雜，目標不明確，管理混亂，造成政策實施的效益低下，這也在一定程度上暴露了美國政治體制的弊端。

（2）培訓、就業政策與其他政策相脫離。

培訓和就業政策的終極目的是降低社會失業率，減少對社會福利的依賴，提高經濟發展對人力資源的利用率。但培訓、就業政策只能解決勞工個人素質提高問題，因此不得不考慮國家宏觀經濟政策和社會發展對培訓、就業政策的影響。比如美國制造業就業機會逐步流向公共交通無法到達的郊區地帶，貧困人口卻因無力購買家庭轎車而無法就業。培訓與就業政策只是解決了勞工技術問題，卻未能解決其居住地與就業機會相分離的通勤問題。

（3）培訓資金監管不到位和文化沖突。

培訓資金的監管也是非常重要的問題。比如印度在實施“農業一體化發展計劃”過程中，600億盧比中的60%的款項不知去向，使就業計劃的效果大打折扣。還有就是由于勞工來自不同的地區，勞工之間、勞工與當地居民之間的文化沖突也是應該引起重視的問題。比如美國1964年《經濟機會法》中的“職業團”計劃實施過程中，存在吸毒，營地暴力不斷，輟學率高，經常發生黑人與白人械斗，學員與當地居民沖突屢禁不止等問題。

三、推進河北省新生代農民工市民化的培訓與就業政策建議

1.加強宏觀規劃和立法。

首先，逐步完善河北省人力資源發展規劃。加強農村勞動者、新生代農民工、大學生培訓和就業的統籌規劃，充分利用這三條途徑促進農民工市民化。另外，加強河北省大批拔尖人才的培養和繼續教育，充分發揮拔尖人才在我省科技創新、經濟社會發展中的引領作用。

其次，統籌發展我省的各級各類教育和培訓機構?；A教育、職業教育、高等教育、繼續教育機構、社會培訓機構合理定位、有效銜接，為農民工培訓、就業和持續發展提供支撐。確定農民工培訓和發展的主渠道，并給予大力持久的支持。另外，結合經濟和社會發展需要，通過各類專項計劃，增強政策的靈活性。

再次，在個別城市探索農民工培訓和就業立法，先行試點，然后將成功經驗逐步推廣到全省。

2.強化集中管理，整合社會資源。

充分發揮我國政治體制的優勢，加強對培訓與就業政策落實的集中管理，有效整合各種資源。為加大統籌力度，由各級政府主要領導督辦、集體協商、專門機構和專人負責落實的方式比較好。另外，要成立專門機構，監督和研究政策的落實情況，防止資金浪費和腐敗行為，并不斷完善政策。

3.培訓、就業政策與河北省產業結構調整及經濟社會發展緊密結合。

培訓、就業政策的制定與落實要與夯實農業基礎、產業結構升級、提高公共服務水平緊密結合。具體就是要與“京津冀一體化”戰略，承接北京非首都功能轉移，河北省壓縮落后產能，產業結構轉化升級，河北省新型城鎮化建設，河北省新農村建設，互聯網+等新興產業發展，提升河北省公共服務水平等緊密結合。

4.培訓、就業政策與其他政策同步配套。

新型城鎮化是“以人為本”的城鎮化，除了通過培訓、就業政策提高我省勞動者自我謀生、創造財富的能力，還要注重其他政策同步有序推進，包括戶籍制度、教育、醫療、養老、基礎設施建設、城鄉文化融合等。

5.培訓政策與就業政策良性互動。

培訓政策解決素質提高，就業政策解決學以致用。兩者必須良性互動，立足農民工素質發展相關產業，根據產業和社會需求進行教育和培訓。隨著產業結構升級，對勞動者的素質提出了更高的要求，因此培養農民工的終身學習能力至關重要。

6.充分利用信息技術，建立數字化終身學習與就業平臺。

信息技術不僅是新興的產業，而且為學習與就業提供了很好的技術支撐。網絡學習能夠打破時空的限制，實現隨時隨地學習，而且能夠使學習適合農民工的個性需要。另外，網絡能為農民工的就業提供就業信息。因此，打造數字化終身學習與就業平臺能夠為我省農民工市民化提供強有力的支持。

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基金項目：河北省社科聯民生調研課題：推進河北省農民工市民化的政策研究（編號：201401407）。