美國州議會立法輔助機構介評

向立力

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，要“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用”。可見，完善的工作機構設置，能夠為常委會履行立法職責提供更好的專業幫助、智力支持。過去，在談及完善人大常委會工作機構問題時，理論界多聚焦中央層面，對地方層面的關注不足，本文選擇美國州層面參、眾兩院設立的立法輔助機構作為比較對象，旨在為我國地方立法機關工作機構完善提供一個比較的視角。雖然，美國聯邦制背景下州立法機構與我國地方人大常委會存在很大差異，但其立法輔助機構的設置思路、工作機制和經驗依然具有一定的借鑒意義。

一、立法輔助機構的設置

1、名稱。美國部分州的立法機構（參、眾兩院）設有專門的立法輔助機構，機構名稱不同，但基本能體現機構的這一工作性質。例如，內華達州的立法顧問局（Legislative counsel Bureau，LSB），夏威夷州的立法參議局（Legislative Reference Bureau，LRB），新澤西州的立法服務委員會（Legislative Services Commission，LSC），德克薩斯州立法委員會（Legislative Council），馬里蘭州立法服務局（Department of Legislative Service， DLS）等等。

2、隸屬。機構隸屬關系大致有兩種模式：（1）同時隸屬于參、眾兩院。這類立法輔助機構分別由參議院和眾議院各指派數名議員組成委員會，作為服務機構的領導組織，其下再設立若干工作部門。采取這種模式的州比較多，例如根據內華達州法律規定，該州立法顧問局由參議院和眾議院各選任六名議員組成立法委員會（Legislative Council），再由其任命州立法顧問局行政長官。夏威夷州、新澤西州也都采取此模式。（2）單獨隸屬于一院。即由參議院或者眾議院根據自己的需要獨自設立立法輔助機構。例如俄克拉瑪州眾議院設有法律部（Legal Division），職責僅在于為眾議院議員提供法案起草、聽證會組織、法律研究以及其他與法律相關事務的幫助;同樣，在該州參議院內也有委員會雇員（committee staff）來承擔這類工作，包括8名立法分析員（Legislative Analysts）和4名律師，他們被按照一對一或者一對多的形式分配給常任參議員，輔助其完成立法相關工作。（3）前兩種模式同時并行采用。例如德克薩斯州于1945年通過立法法案，設立了同時隸屬于參、眾兩院管轄的立法委員會（Legislative Council），同時，德州眾議院又設有研究部（House Research Organization， HRO），專門為眾議院及其議員提供立法等方面的幫助。此外，從政治立場看，盡管大部分州都明確由兩黨議員成立委員會來領導立法輔助機構，但這些機構本身都申明其提供的立法輔助活動不帶有黨派立場。

3、組織架構。采取委員會制的立法輔助機構在總體架構上分為兩個層級，處于第一層級的是由參議員和眾議員組成的委員會，是領導機關，實行集體議決制;處于第二層級的是辦事機構，由專業人事組成，按照職能劃分為若干子部門，實行行政首長負責制。以新澤西州立法服務委員會為例，該委員會的領導機構是由16名參、眾兩院跨黨派議員組成的委員會，辦事機構是立法服務辦公室（Office of Legislative Services，OLS），執行主任由前述委員會任命。辦公室下設立法咨詢部、立法預算與財務部、公共信息部、行政事務部、數據管理部、人力資源部以及審計辦公室。

二、立法輔助機構的職責與權力

1、法定職責。州立法輔助機構的名稱雖有差異，但其職責基本類同，即為立法機構提供專業輔助。其核心職責是按照議員的政策思路幫助其起草法案（包括立法案、修正案）。在其幫助下，作為立法者的議員只需要提出一個關于立法的概括想法，其余的工作全部交由專業的立法輔助機構完成。例如，馬里蘭州立法服務局每年應兩院議員的要求，要起草各類新法案和修改法案3000余份，這些議案在經相關提案議員首肯之前是保密的。從中也能進一步看出，立法輔助機構在專業上和政治上均對議員負責的職責定位。除了起草法案這一核心職能，立法輔助機構還會針對特定立法事項進行調研，尤其針對法案起草過程中可能涉及的財政、公共政策問題等，也會應其他州公共部門或者公民的提議組織進行專門的政策研究。

有時，立法輔助機關也被允許組織開展一些與當前立法議案并無直接關聯的研究工作，這可以被理解為對未來工作的籌備。另外，這些機構所提供專業支持并不限于像我們直觀理解的法律知識，也包括必要的統計分析、財務分析等。

除了核心的立法服務工作之外，有的立法輔助機構也承擔立法機關的日常行政工作，例如，立法議程的排定，立法文件登記和準備，甚至也包括了公眾宣傳教育等等。

2、法定權力。由于立法輔助機構并非州政府（行政、司法、立法）的組成部門，也不是立法機關的內設委員會，因此，其行使職責的法定效力不明確。為了解決這個問題，不少州都通過立法來明確立法輔助機構在州政治活動中的地位，經過立法授權之后，立法輔助機構開展工作的效力得到了認可。例如，佐治亞州法律就明確將立法咨詢辦公室履行的法定權力定義為“類立法工作（similar legislative functions）”。比較來看，各州普遍規定的權力有：（1）“聽證權”（hearing），即通過邀請特定的機構、個人參加聽證會，發表意見，從而幫助立法機關形成關于立法議案的全面意見，這是立法輔助機構運用最為頻繁的權力。值得注意的是，有的州對聽證權給予了十分強勢的“保障”，立法明文規定，立法輔助機構有聽證的需求時，任何人，包括行政機關的組成人員均不得拒絕參加。例如內華達州法律就賦予立法咨詢局傳喚權（subpoena power）;（2）調閱資料權，立法咨詢局有權調取其認為與立法相關的文件資料。（3）咨詢權，立法輔助機構可以向有關機關提出咨詢要求，而接到咨詢要求的部門則有提供咨詢意見的義務。例如，佐治亞州立法授權其立法咨詢辦公室（Office of Legislative Counsel）可以向州律師協會、州立大學法學院以及其他組織詢問專業意見。（4）其他。不少州授權立法輔助機構對州法律進行定期清理并提出修改意見，有的州還授權立法輔助機構對政府發布命令的合法性進行初步審查，提出意見。

三、比較得出的啟示

美國議會行使法定職責的主要方式是討論表決“立法案”，因此，任何公共政策內容都會轉換為法案。因此，美國州議會的工作人員配置時，但凡設有立法輔助機構的，該機構的雇員數量就會遠遠超出其他部門。我們在看待其立法輔助機構時，應當聯系我國地方人大常委會辦事機構（辦公廳、室）來進行比較，而不是僅僅因為其名稱而將比較對象局限于各級人大常委會的法制工作機構。在這個前提下，本文認為美國州議會立法輔助機構的實踐對我國健全人大常委會辦事機構具有以下啟發：

1、健全的常委會辦事機構是人大在立法活動中發揮主導地位的基礎。人大在立法活動中的主導作用不是靠喊口號就可以發揮的，必須以高度專業的機構為保障。內華達州設立立法咨詢局時就明確指出，咨詢局的建立是為了使立法機構在專業知識、調研能力等方面擺脫對行政部門的依賴，從而有獨立開展立法活動的空間。這個道理對我國同樣適用，通過加強常委會辦事機構圍繞立法項目獨立開展情況收集、資料分析以及專業研究的能力，將給常委會立法提供獨立的參考，自然有助于提升常委會在立法活動中的主導作用。而由此引出的另一個問題是，在當前我國各地相關立法中，常委會辦事機構的職責大多集中在各種審議程序的組織環節，很少被賦予從實體上參與立法活動的職權，例如組織調查、發表意見、預審議等。未來地方是否可以在這方面做些探索，將常委會辦事機構的職責充實、細化并法定化。

2、立法輔助工作大于“法律輔助”，是各項專業知識的綜合輔助。從美國各州立法輔助機構的組織架構和工作職責看出，它們對立法機關提供的專業輔助的范圍大大超出了“法律輔助”，至少還包括財務、審計、社會調查，以及借助專家咨詢提供立法需要的任何專業輔助。鑒于此，我國在考慮加強地方人大常委會辦事機構建設時，是否也可以考慮安排法律之外的其他專業人士參與立法輔助工作，并讓一部分人從外部咨詢者向專職工作者過渡。

3、立法輔助工作要以起草法規草案為主要工作方式。美國各種立法輔助機構建立之后，使得原先完全由議員承擔的立法工作被分解為“政治工作”與“專業工作”兩個部分。議員根據其代表的群體提出政治方針，立法輔助機構則幫助將其轉化為法案文本，進而由立法機關審議通過。這樣一來，議員的精力得以集中到其擅長的政治工作中，而不因為其專業知識的欠缺而影響其在政治工作中的話語權。我國地方人大立法活動中，由人大代表、委員主導起草法規草案的比例低，一直是理論界提出批評建議較多的現象。客觀來說，代表、委員的專業知識與工作經歷確不支持由其獨立起草法規草案，即使勉強為之，也會因為質量不高而難以進入立法實質階段。對比美國經驗，未來可否嘗試地方常委會辦事機構接受代表、委員的委托承擔法規草案工作，并逐步將這種方式確立為法案產生的主要工作模式。

了解和借鑒美國州議會立法輔助機構的前提，是清醒認識到西方議會制度巨大的局限性，資產階級憲法和法律宣布的政治自由、民主制度，最主要的目的是使廣大無產者能夠擺脫封建勢力給他們帶來的人身依附關系和半依附的社會地位，能夠“公平”、“平等”、“自由”的受剝削。我們可以了解西方在立法活動組織上的經驗，但不是唯西方論，提高立法質量的根本依然是堅持和完善人民代表大會制度。