淺議基層治理法治化中的人大作用

壽東來

十八屆四中全會《決定》指出：“推進基層治理法治化。全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層?！鄙虾Ｗ鳛樘卮笮蛧H化城市，推進基層治理法治化，對鞏固黨的執政基礎、加快法治上海建設、回應群眾期待，具有重要意義。法治要真正融化于基層治理體系、內化于基層干部思維理念、轉化為基層組織運作機制，需要長期艱苦努力。人大如何在其中發揮獨特作用，值得研究。筆者試結合基層掛職經歷，談些粗淺想法。

一、對基層治理法治化、基層組織與基層政權關系的理解

基層的概念較寬泛，考慮到街道、居委會是現代社區的基本結構和基層治理的主要陣地，本文僅以此為視閾作一探討。綜合多方觀點來看，基層治理法治化，就是以人為核心，更多運用法治思維和法治方式，通過黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與等多主體參與基層事務共治，制約公權力、保障公民權利，實現秩序、公平和正義的社會狀態。

作為黨委和政府的派出機關，社區（街道）黨工委、街道辦事處上接上級黨委、政府，下連居民、社區，是基層治理的關鍵。作為群眾性自治組織，居委會是居民自我管理、自我教育和自我服務的基礎平臺。我國憲法第111條第1款規定“居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關系由法律規定。”這雖是個非確定性憲法規范，卻將基層自治組織與基層政權的關系納入了憲法調整范圍，意義深遠。從基層組織與基層人大的關系看，主要表現為：基層組織要嚴格執行基層人大及其常委會的決議和決定，依法參與基層人大有關活動、反映居民意見建議等;基層人大應依法監督同級政府加強對基層組織的指導，保證憲法、法律法規在基層的實施等。

二、對法治化進程中基層治理現狀的分析

當前，我國基層治理已步入法治化軌道，相關法律法規體系也已建立，為改革發展穩定發揮了積極作用。但對照新形勢新要求，還存在一些不適應、不完善的方面：1、有些法律法規“不很管用”，影響法律權威的建立?；鶎邮聞斩嗯c群眾生活直接相關，法能否解決實際問題，關系到群眾對法治的認同。如一居民家中養了200多只貓，氣味難聞，鄰居舉報。經研究，能適用該情形的僅有《中華人民共和國治安管理處罰法》中關于“飼養動物，干擾他人正常生活的，處警告;警告后不改正的，處二百元以上五百元以下罰款”等規定。然而，執法主體依法處理后，問題仍難以解決，最終只能協商化解。2、基層治理體系未完全理順，制約法治功能的發揮。目前政府仍偏重向街道下放工作職責，而核心權力和人財物未同步下放，造成街道責大權小、事多人少，被動應付、超職責托底，居委行政化傾向日趨明顯、自治功能弱化，無暇研究基層治理難題。此外，黨委、政府、社會等治理主體間的良性互動亦未充分體現。3、傳統非法治管理模式的慣性，阻礙法治化的推進。一些具體制度的價值理念尚未與法治精神銜接。如目前上級對基層仍有“進京非訪量”等指標和排名，有些基層部門迫于考核壓力，不得不采用非法治方式化解。對產生新的社會不穩定因素的擔憂，亦成了嚴格執法的阻礙。部分干部的傳統人治思維未完全轉變，全社會的法治文化、規則意識、誠信體系等未真正建立。

三、對人大作用發揮的建議

人大應成為法治導向型基層治理的推動者和踐行者。建議：1、立法應更關注回應基層治理難題。圍繞街道體制改革、綜合執法體制改革等，修訂相關法規，如《上海市街道辦事處條例》、《上海市城市管理行政執法條例》等;力求法規的精細化、可操作;加強法規與市民公約、團體章程等的有效銜接;健全向基層人大征詢立法意見、基層立法聯系點制度。2、保證法律實施應更關注對基層依法治理的支撐。通過加大執法檢查力度，督促政府不斷提高基層執法能力，理順街道與政府執法部門派出機構的權責關系;通過更多形式的普法宣傳，引導群眾知法尊法、依法維權;完善基層公共法律服務體系、法律援助制度和司法救助體系。3、監督應更關注政府對基層治理的指導。督促政府進一步理順多元共治主體間的職責、幫助基層組織建立自治機制和平臺、提供人財物等資源和專業支撐、加強基層干部隊伍建設，不斷提高社會治理和公共服務水平。4、重大事項決定、人事任免應更關注凝聚共識。政府在事關群眾切身利益、事關社區發展等重大決策出臺前，應向人大報告并聽取意見;人大依法行使任免權時，應更多地將領導干部的法律素養、民主意識和法治建設成效作為重要評判標準。5、代表工作應更關注代表聯系基層的制度設計。結合“一辦法兩規定”的修改、修訂，依法保障代表與基層選民的經常性聯系，優化代表聯系社區工作機制和方法、細化街道代表聯絡室功能定位、深化代表接訪和走訪基層群眾制度，激發基層自治的內生動力。同時，各級人大代表也應帶頭成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者和堅定捍衛者。