加快完善社區居家養老服務體系

康青

2010年2月，上海市民政局提出《上海市社區居家養老服務規范》（以下簡稱《規范》）。《規范》指出，居家養老服務是依托社區居家養老服務社（社區助老服務社）、社區老年人日間服務中心、社區老年人助餐服務點等社區居家養老服務組織（機構），為60周歲及以上有生活照料需求的居家老年人提供或協助提供生活護理，包括助餐、助浴、助潔、洗滌、助行、代辦、康復輔助、相談、助醫等服務。

2011年12月，國務院辦公廳印發《社會養老服務體系建設規劃（2011-2015年）》（以下簡稱《規劃》）。《規劃》指出，社會養老服務體系主要由居家養老、社區養老和機構養老三個部分組成;以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐;著眼于老年人的實際需求，優先保障孤老優撫對象及低收入的高齡、獨居、失能等困難老年人的服務需求，兼顧全體老年人改善和提高養老服務條件的要求。

近幾年，上海市在保障孤老優撫對象及低收入高齡老人的服務需求方面做了大量工作，取得明顯成效。但是，在人口高齡化、老年空巢化、家庭人口小型化的態勢下，社區居家養老服務需求日趨增加與助老服務供給短缺的矛盾日益凸顯。主要以老人的年齡、低收入、獨居等作為標準，側重以增加養老床位及發放生活補貼為居家養老服務內容，距國務院《規劃》中兼顧全體老年人改善和提高養老服務條件的要求，以及上海市《規范》中為60周歲及以上有生活照料需求的居家老年人提供服務的要求還相差較遠。

上海居家養老面臨的窘境

上海是全國人口老齡化程度最高的城市，2012年全市戶籍人口中60歲以上老人有367.32萬人，占戶籍總人口的25.7%。預計2015年末，這一數字將超過430萬人，占比接近30%。按照目前上海“以家庭養老為主、社區養老為輔、機構養老為補充”的養老服務模式，逐步建成“9073”養老格局。然而，上海人口老齡化已呈現出獨生子女父母老齡化的新趨勢，獨生子女父母正成為新增老年人的主體，預計2013年起占到全市新增老年人口的80%以上，傳統的家庭照料功能弱化加劇。事實上，“80”后們結婚后面對的是兩個人要贍養四個老人，甚至更多，其間的壓力已經日漸突出，加之老年人晚年的需求是多方面的，包括經濟供養、生活照料、精神慰藉、醫療保障多個方面。因此，現行的居家養老主要依靠家庭子女已顯得力不從心，以居家養老為主的養老模式面臨窘境。

一、居家養老缺乏完善的社區服務支撐

目前，居家養老主要由家庭自理，由社區提供的居家養老服務項目十分有限，僅限于助餐及一般生活照料。而且，社區居家養老服務項目覆蓋面小，有些社區沒有設立社區助老服務社、也沒有社區老年人助餐服務點，不具備為居家養老家庭提供生活照料、康復護理、精神慰藉等服務功能。此外，有些小區沒有足夠的居民活動空間與設施，對于那些居家養老的孤寡老人缺乏人際交流與社會關懷。

二、居家養老缺乏完善的醫護服務

老年人是外傷、中風、老年癡呆和其它慢性疾病的高發人群，據九三學社上海市委老年委2012年調查上海老人患腦梗塞、高血壓、糖尿病和冠心病四種疾病之一的老人在全國居首位。顯然，完善的養老服務和健全的醫療服務對上海老人尤為重要。目前絕大部分老人依賴家庭及社區養老，迫切需要上門式基礎醫療護理服務。但是，能為養老護理提供的社會資源嚴重不足，專業養老護理人員普遍缺乏。社區衛生服務中心同家庭及居家養老服務之間缺乏有效的制度保障銜接，也沒有相應的法律配套措施，不能把社區衛生服務、家庭養老資源及相關社會單位專業養老服務結合起來。因而，居家養老在醫護服務方面缺乏保障。

三、居家養老缺乏完善的老年人健康信息檔案

人口老齡化的現狀與發展趨勢已成為影響上海可持續發展的重要因素，從確保上海經濟可持續發展的戰略高度來把握老年人健康信息，已成為十分緊迫而必要的基本要求。但是，目前上海市尚未完善全市老年人健康信息檔案，尤其是對于老年人的需求與護理要求缺乏即時信息，這對于實現全市為老服務信息和功能的對接缺乏即時有效地信息支撐。

破解居家養老面臨難題

為了解決上海在居家養老方面面臨的上述窘境，筆者建議可以從以下幾方面著手：

一、盡快建立健全社區居家養老服務體系

由于“居家養老”的局限性，堅持依托社區實施居家養老就顯得非常重要。以社區養老服務為保障，把社區養老服務作為居家養老的延伸和依托，從而建立以居家養老為主，社區養老服務為基本保障的社區-居家一體化養老服務體系。通過社區全面開展居家養老服務，整合社會資源，在社區層面普遍建立居家養老服務的機構和場所，組建一支專業化、職業化與志愿服務相結合的居家養老服務隊伍，為居家的老年人提供生活照料、餐飲、家政服務、康復護理和精神慰藉及醫護救助等方面的服務，使社區養老服務為居家養老提供強力支撐。

二、完善居家養老服務的項目內容

拓展社區養老服務項目，改變以資金補助為主導的居家養老現狀，改變居家養老的輔助服務完全市場化的現狀，使養老服務逐步轉變為社會管理。以老年人的健康狀況為引導，在醫療保健、生活照料、精神慰籍等方面，拓展和細化社區服務和居家養老的項目。例如家務勞動、護理保健、定期檢查身體、康復護理、取藥陪醫、家庭病床等居家養老上門服務內容。

三、建立完善的居家養老醫護服務保障體系

建立完善的居家養老醫護服務保障體系是確保“9073”養老服務體系格局實現的重要保障。社區為單位，建立社區養老服務中心，通過社區養老服務中心為轄區內老年人建立的健康檔案，將居家老人進行分類管理：對于尚能自理的獨居高齡老人，社區護士可以采取問安式照料服務方法，定期去老人家中探訪，進行有針對性的健康指導，及時發現健康隱患;對于患有慢性疾病、生活不能自理、需要照顧的老人，社區可采取類似醫院的“責任制護理”形式，委派護理人員進人家庭，進行居家專業護理服務并指導、培訓老人的家庭成員學習基本照料知識和技術。與社區醫療服務中心掛鉤，安裝緊急呼叫裝置，以便及時救助。

根據市衛計委將“家庭醫生制度”的政策進一步深入推進，鼓勵、吸收社區家庭醫生、護士參與社區養老服務，鼓勵社會組織為社區老人提供“老年介護”醫療服務，由專業護工上門為居家養老老年人提供低償護理服務，將醫院的康復、護理、保健、預防延伸到社區和家庭中。

四、加強老年護理保健職業教育

在衛生學校、職業學校開設老齡護理保健專業，在資金、人員等方面，支持高等、中等職業技術院校的老年護理保健專業建設;采取提供全額獎學金、工作后提供帶薪進修等措施鼓勵學生報考，確保足夠數量的畢業生進入老年護理保健服務行業;調整該類專業人員的收入分配政策，提高薪酬和社會保險待遇，探索入職補貼政策，鼓勵大專院校對口專業畢業生從事社區養老的護理保健服務。

五、加強社會養老護理保健人員的培育

建立全市統一的護理護工專業技術考評制度和標準。開展社區志愿者護理保健技能的培訓。支持、鼓勵社會力量組建老年護理保健隊伍，設立標準化準入機制，開展社區老年護理保健服務。

六、充分發揮居委會的功能和作用建立和完善小區居民活動場所

根據老年人的生活環境和習慣，以居委會為單位，建立居家養老服務站，以及老年娛樂中心。為居家老年人提供便捷的生活照料、家政、康復護理和精神慰藉等服務。讓老年人既不脫離家庭，又能獲得專業化的社會服務。建立和完善小區居民活動場所，充分發揮老年人居住小區活動室的作用，開展有益于老年人身心健康的活動，有利于老年人互相溝通交流，排解其孤獨感

七、政府職能部門要加強政策研究，促進全面落實《規范》的各項規定

研究制定專業養老服務業進社區的扶助政策，吸納和推動社會力量參與社區居家養老服務，將社區居家老人上門服務、高齡老人的日托服務、喘息服務作為居家養老服務的主要內容，建立政府、社會組織、社會企業共同參與的合作平臺，為實施居家養老服務提供政策與組織保障。

八、建立和建全全市老年人健康信息聯網系統

在各社區，給居家老人配備電子信息聯絡或緊急呼叫裝置，隨時與老年人保持聯系，發現問題及時處理;將為老服務相關內容納入社區事務目錄，擴展“居民事務”功能;將老年人的人戶分離、居住狀況、健康或失能狀況等作為重要指標，通過居委會上門、自主申報、居委統計等方式登記入庫，實現信息數據與社區的居家養老服務中心、日托機構、助餐等服務對接，為全市老年人的社區照料服務、文化教育、健康服務等政策制定提供指導和依據。實現全市為老服務信息和功能的對接和共享。

九、樹立典型，總結經驗，以點帶面，及時推廣

社區養老服務是“9073”養老服務體系格局實現的重要保障。社區養老做得好，可以輻射帶動家庭自我照顧，在承接機構養老和家庭養老之間起到輔助作用。對居家養老先行先試的區縣、街道、居委會，及時總結經驗，及時推廣好的做法和嘗試，盡可能的滿足全市老年人的養老愿望和需求。 （作者系市人大代表，華東理工大學商學院副教授，九三學社上海市委學宣委副主任）