筑起保障老年人權(quán)益的法治圍墻

萬智奇

2015年1月，市十四屆人大常委會第十八次會議對《上海市老年人權(quán)益保障條例（修訂草案）》進行一審。這是繼2013年上海制定《上海市養(yǎng)老機構(gòu)條例》之后，本市涉老地方法規(guī)的又一次重要完善。

2015年1月，市十四屆人大常委會第十八次會議對《上海市老年人權(quán)益保障條例（修訂草案）》進行一審。這是繼2013年上海制定《上海市養(yǎng)老機構(gòu)條例》之后，本市涉老地方法規(guī)的又一次重要完善。持續(xù)地完善法規(guī)，為保護老年人權(quán)益筑起了更堅實的法治圍墻。

開門立法：下社區(qū)廣泛征求老年人意見

自1998年《上海市老年人權(quán)益保障條例》出臺后，對保障廣大老年人合法權(quán)益、促進老齡事業(yè)健康發(fā)展，發(fā)揮了重大的作用。隨著本市經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和人口老齡化程度的不斷加深，老年人權(quán)益保障工作也出現(xiàn)了許多新情況、新問題。市人大常委會高度重視這個問題，針對養(yǎng)老機構(gòu)“一床難求”的現(xiàn)象，通過在2013年制定《上海市養(yǎng)老機構(gòu)條例》力求率先突破解決。2014年，是對《上海市老年人權(quán)益保障條例》開展全面修訂工作的關(guān)鍵一年。這個條例，頭緒復(fù)雜，牽扯到30余家委、辦、局，協(xié)調(diào)的工作很繁重，很多問題需要解決，很多新內(nèi)容應(yīng)當(dāng)吸納。值得一提的是，為了切實做到開門立法、民主立法、科學(xué)立法，在常委會領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)下，內(nèi)司委和常委會人事代表工委組織全體市人大代表帶著立法重點、難點問題深入社區(qū)聯(lián)系群眾，當(dāng)面聽取廣大老年人的意見建議，并開展代表和居民問卷調(diào)查。在這個過程中，共有277位代表和5478位居民完成了調(diào)查問卷，131位代表及部分老年人還對法規(guī)修改提出了近千條的具體意見。內(nèi)司委認真匯總、梳理代表進社區(qū)立法調(diào)研成果，形成兩份調(diào)研報告，并轉(zhuǎn)送了政府有關(guān)起草部門。

草案亮點：突出老年人權(quán)益保障現(xiàn)實需求

從當(dāng)前的條例草案來看，內(nèi)容豐富飽滿。圍繞老年人現(xiàn)實需求，突出老年人權(quán)益保障工作整體系統(tǒng)設(shè)計，圍繞“四社”（即社會保障、社會服務(wù)、社會優(yōu)待和參與社會發(fā)展）主要問題，豐富老年人權(quán)益的內(nèi)涵。針對社會養(yǎng)老服務(wù)體系的瓶頸問題，明確改革創(chuàng)新的重點。條例草案還合理界定政府、社會和家庭的職責(zé)和義務(wù)，既有所區(qū)別、強化責(zé)任導(dǎo)向，又互相補充、同步發(fā)揮作用。同時，明確社會各方參與的優(yōu)惠扶持措施，調(diào)動社會、市場力量參與養(yǎng)老服務(wù)的積極性。

條例草案有三個亮點值得關(guān)注：一是體現(xiàn)了對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的支撐。上海實行“9073”的養(yǎng)老格局，是指90%居家養(yǎng)老，7%社區(qū)養(yǎng)老。實際生活中，這97%的老人都需要依賴社區(qū)服務(wù)，否則純粹依靠家庭，養(yǎng)老需求是無法滿足的。條例草案重點關(guān)注了這個問題。二是解決“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的瓶頸。老年人生理特點決定了他們對養(yǎng)護和醫(yī)療的需求，這兩者缺一不可。長期以來，本市不斷探索“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的道路，逐漸有了突破，確定了衛(wèi)生計生部門牽頭，社區(qū)衛(wèi)生中心具體落實，將醫(yī)療服務(wù)向老年人延伸的工作模式。條例草案在工作基礎(chǔ)上，明確了原則，加以固化，起到了很好的推動作用。三是在立法進程中，一些長期沒有得到實質(zhì)進展的內(nèi)容確確實實得到了推動。比如養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃、老年照護需求評估制度等，在立法過程中，政府部門逐漸形成共識，許多問題已經(jīng)有了實質(zhì)性的進展。除此之外，還將現(xiàn)有的一些工作經(jīng)驗、相關(guān)政府規(guī)章文件吸納到條例草案。

修訂難點：本市老齡工作長期矛盾有待破題

條例在修訂過程中也存在著一些難點問題，這也是本市老齡工作中切實長期存在的矛盾，需要予以重視。其中比較突出的，主要有兩個。

問題之一：政府責(zé)任不鮮明，老齡工作機制需理順

從現(xiàn)在的條例草案來看，政府的責(zé)任還不夠凸顯，老齡工作機制有不明了之處。作為負責(zé)老年人權(quán)益保障工作的法定主體，老齡辦是老齡工作委員會的辦事機構(gòu)，設(shè)在民政部門。而上海各級老齡工作委員會既非政府部門，也無實體機構(gòu)和編內(nèi)人員。與全國許多省市不同的是，上海市和各區(qū)縣老齡辦實際往往只有主任、副主任各一名。拿市老齡辦舉例，很難說是政府部門，工作的開展、職權(quán)的行使只能交給下設(shè)的老齡工作處室，而區(qū)縣老齡辦人員配置則更是五花八門。可以說，責(zé)任和實體力量不相匹配。日后，法規(guī)的執(zhí)法主體也或?qū)⒚媾R無處尋的尷尬境地。

通過調(diào)研，內(nèi)司委在審議意見中提出，發(fā)展老齡事業(yè)，保障老年人合法權(quán)益，是各級政府義不容辭的職責(zé)。為此建議：一是進一步明確和強化政府職責(zé)。要明確老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和年度計劃的實施主體，以及市和區(qū)、縣老齡事業(yè)的主管部門及街鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）承擔(dān)該項職責(zé)的職能部門。二是強化老齡工作委員會的職能。建議增加有關(guān)“本市加強市和區(qū)、縣老齡工作委員會建設(shè)，保障老齡工作委員會所需的人員配備和運行經(jīng)費”等內(nèi)容。三是進一步明確相關(guān)政府部門職責(zé)。僅原則規(guī)定“相關(guān)部門”“按照各自職責(zé)共同做好”老年人權(quán)益保障工作還遠遠不夠，而是應(yīng)當(dāng)把主要部門的職責(zé)都適當(dāng)細化。四是強化規(guī)劃、計劃落實的剛性要求。建議市和區(qū)、縣人民政府應(yīng)當(dāng)將老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、年度計劃納入工作目標責(zé)任制考核，并建立相應(yīng)的責(zé)任追究制度。

問題之二：社會優(yōu)待政策難把握，滿意度待提升

從百姓角度來看，能享受多少社會優(yōu)待政策，是感受社會尊老、愛老、敬老氛圍的最直接途徑。國家層面也通過24部委辦下發(fā)的《關(guān)于進一步加強老年人優(yōu)待工作的意見》，明確了推動老年人社會優(yōu)待政策的具體內(nèi)容、發(fā)展方向和原則。在這方面，上海有一些自己的特色，但也有經(jīng)濟社會發(fā)展上的特殊情況，一些優(yōu)待政策的出臺，需要考慮方方面面。拿老年人盼望已久的交通優(yōu)惠政策舉例，一方面許多老年人希望進一步降低優(yōu)惠年齡的限制，提高優(yōu)惠的水平，另一方面，上海人口密集，交通擁擠不堪，優(yōu)惠政策的設(shè)計很難兼顧大局。種種復(fù)雜因素交織，給條例的細化，甚至實施細則的同步出臺帶來了很大困難。類似問題，需要極大的智慧和勇氣去推動解決。

調(diào)研反映，有40%的居民認為本市老年人優(yōu)待的范圍、內(nèi)容、程度還不夠。內(nèi)司委認為，社會優(yōu)待是確保老年人共享改革開放成果的重要保障，老年人的社會優(yōu)待領(lǐng)域及相應(yīng)要求處于不斷發(fā)展變化之中，提高優(yōu)待的前瞻性是關(guān)鍵。法規(guī)中應(yīng)當(dāng)增加有關(guān)社會優(yōu)待總體要求的規(guī)定，比如，明確“應(yīng)當(dāng)根據(jù)本市經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r和老年人的特殊需要，逐步擴大優(yōu)待范圍，不斷提高優(yōu)待水平”。老年人的交通出行優(yōu)待是全社會關(guān)注度較高的問題之一。為了讓老年人在走得動的時候及早享受到政府給予的關(guān)心和優(yōu)待，內(nèi)司委建議：針對代表和市民的呼聲，抓緊研究完善老年人交通出行的具體規(guī)定，保證實施細則的出臺。