“溫和”的新土改試點

李海燕

“土地確權(quán)之后，我們村以后就要統(tǒng)一耕種、統(tǒng)一管理啦，到時候我們農(nóng)民就省事了！”10月份，河北省定州市西城鄉(xiāng)南疃村正在舉行熱鬧的傳統(tǒng)廟會。廟會之后，2015年土地試點改革將在村里全面開展，村民李建茹表現(xiàn)得很是期待。“我們村土地問題很復(fù)雜，現(xiàn)在正在進行土地確權(quán)，確權(quán)之后就可以實現(xiàn)大面積耕種，這樣能很大程度解放我們村的勞動力，來搞第二、第三產(chǎn)業(yè)增加收入。這些都是村民們所期所盼的。”該村村支書朱國勛這樣告訴記者。

今年年初，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，被廣泛解讀為農(nóng)村土地改革“三箭齊發(fā)”，這標志著我國農(nóng)村土地制度改革即將進入試點階段，新一輪土改大幕正在開啟。隨后，十二屆全國人大常委會第十三次會議審議了國務(wù)院關(guān)于提請審議《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》的議案。有知情人士稱，此前有地區(qū)已多次上報區(qū)域內(nèi)的框架方案，但是均因“過于激進”未被批復(fù)，最終獲批的是改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組認為“相對溫和”的版本。這33個縣級農(nóng)村土地改革試點區(qū)域中，京津冀三地的改革工作已經(jīng)啟動，其中北京市大興區(qū)試點集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，天津市薊縣試點宅基地制度改革，而河北省定州市則試點農(nóng)村土地征收制度改革。

核心是保護農(nóng)民權(quán)利

新一輪農(nóng)村土地制度改革，試點遇到的首要問題就是耕地保護。中國社會科學院農(nóng)村所社會問題研究中心主任、教授于建嶸認為，根據(jù)中國目前耕地資源人均占有較為短缺的情況，土地改革強調(diào)嚴守耕地保護紅線是應(yīng)當?shù)模牵J為土地制度改革的大前提和核心應(yīng)當是保護農(nóng)民的權(quán)利。而保障農(nóng)民的權(quán)利與保護耕地并不矛盾，而且是有助于保護耕地資源的。我國當前存在大量破壞和浪費耕地資源的現(xiàn)象，而且多年來屢禁不止，嚴守耕地保護紅線喊了二十幾年，但是耕地保護工作卻一直做得不盡如人意，耕地數(shù)量每年都在銳減，相當一部分被征用和浪費，而且難以復(fù)耕。

究其原因，于建嶸認為，并不是國家對耕地保護不夠重視，政府部門在這個工作上也投入了很多資金和精力，根本的原因在于對于土地的主人——千千萬萬普通農(nóng)民的權(quán)利保障不夠。由于缺乏制度性的土地權(quán)利保障，農(nóng)民的土地可以隨時被各級政府征用，其中不乏盲目開發(fā)的項目，相當多的土地被征用之后沒有得到很好地利用和開發(fā)，閑置返荒;甚至一些項目后期難以推進，征地又難以復(fù)耕，造成巨大的耕地資源浪費。如果真正將農(nóng)民的土地權(quán)益落到實處，讓土地的主人能自主地決定自己的土地應(yīng)該如何使用、以什么價格交易，其他開發(fā)主體不能以極其低廉的價格隨意圈占大片土地，那么耕地保護才有可能。

放開宅基地自由流轉(zhuǎn)是民意之所向

在于建嶸看來，可以說整個農(nóng)村地區(qū)都存在著發(fā)展資金不足的問題，農(nóng)村擁有的最寶貴的資源就是土地，土地資源如果能夠進入市場，其流轉(zhuǎn)收益歸農(nóng)民和農(nóng)村社區(qū)享有，將會為我國農(nóng)民和農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展注入巨大的資金流，這也是農(nóng)民和農(nóng)村能夠共享我國現(xiàn)代化、城市化成果的一個基本途徑。

同時，他還認為允許宅基地自由流轉(zhuǎn)也是我國推進城市化、現(xiàn)代化發(fā)展的現(xiàn)實需要。當前我國城市化面臨的一個根本問題就是農(nóng)民如何變市民的問題，除了破除戶籍制度的分割等制度性障礙之外，城鄉(xiāng)二元土地市場則構(gòu)成了幾億農(nóng)民變居民的經(jīng)濟性障礙，導(dǎo)致城鄉(xiāng)社會的撕裂，這種撕裂是市場造成的，比制度性的硬性分割還要嚴重。因為城市的房價是按照土地的市場價值計算的，而農(nóng)民的宅基地無法直接進入市場流轉(zhuǎn)，而只能被行政性征用，其中的價格利差農(nóng)民無法享有。農(nóng)民在宅基地被征用之后，獲得的補償款遠遠不能滿足在城市的商品房市場中購買一套建筑面積相當?shù)淖》康男枰@就構(gòu)成了農(nóng)民變市民的經(jīng)濟性障礙。

而我國城市化的不斷發(fā)展，其實是需要宅基地能夠進入市場自由流通的。當前許多城鄉(xiāng)接合部的小產(chǎn)權(quán)房和城市人去農(nóng)村買房現(xiàn)象的出現(xiàn)，正是經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需求呼喚城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住宅用地市場的有力證據(jù)。我們應(yīng)當順應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)律，才能實現(xiàn)我國城市化的均衡有序推進。放開農(nóng)村宅基地的自由流轉(zhuǎn)，是民意之所向。

“溫和”的土改方案

并沒有觸及根本的土地所有權(quán)問題，實質(zhì)只是盤活農(nóng)村土地各種權(quán)能的一種嘗試，于建嶸認為此次改革方案確實屬于比較“溫和”的。此次土地改革，涉及集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革和土地征收制度改革，均是對現(xiàn)實中我國農(nóng)村土地制度暴露出的最緊迫問題的回應(yīng)，也是順應(yīng)民心和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的舉措。但是此次改革還有很多需要進一步完善之處，比如如何界定哪些土地屬于建設(shè)性用地、標準由誰制定、是基層政府說了算還是農(nóng)民說了算。于建嶸稱，這些問題此次改革中并沒有明確，包括土地入市流轉(zhuǎn)之后的收益分配問題等，都是需要在實踐中進一步完善的問題，而且需要盡快制定出標準。

此次改革雖然力度有限，但是對于我國土地資源的開發(fā)利用政策依舊是具有突破性意義的，其基本方向是盤活農(nóng)村的土地資源，充分利用各種土地要素，刺激農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，并且是與城市化發(fā)展進程接軌的。刺激農(nóng)村地區(qū)本身的資源和發(fā)展?jié)摿Γ@是從根本上破除城鄉(xiāng)二元體制的制度舉措，也是與之前吸收農(nóng)村資源支持城市和工業(yè)發(fā)展的城市化道路根本不同的一種推進城市化的發(fā)展方式。這樣的制度改革如果能夠順利推進，將有助于我國城市和鄉(xiāng)村共享改革發(fā)展的現(xiàn)代化成果。

此次土地制度改革的順利推進，于建嶸認為不能忽視了農(nóng)民的主體地位，畢竟農(nóng)民才是土地產(chǎn)權(quán)的直接所有者和使用者。如果依舊沿用行政命令性的方式推進改革，而忽視了農(nóng)民的權(quán)利，再好的改革方案也會走入歧途。要在試點地區(qū)建立農(nóng)民利益和訴求的有效表達機制，讓農(nóng)民能夠參與到改革的進程當中來，是保障此次改革順利推進的重點工作。