地產白銀時代的中央地方關系重構

王涵

在土地新增供給減速、房價持平的房地產“新常態”下，中國的中央-地方財稅體制也面臨變革的需求。房地產之外，經濟發展階段進入新常態，也對政府職能、中央地方關系提出了新的要求。隨著中共十八屆三中全會以來各項改革的不斷推進，一個“自上而下統籌規劃”與“自下而上改革創新”相結合的中央-地方關系新格局正日益清晰。2013年末，中國城鎮人均住房面積接近33平方米，如果考慮到在建房地產項目（約5.1平方米/人），城鎮人均38平方米的居住面積已接近日本、西班牙等發達國家，而考慮到中國相對較低的經濟發展水平，這意味著整體而言中國房地產市場可能已過供需拐點，房地產市場的降溫或將長期持續。盡管由于存量持有結構不均衡、金融體系對地產支持力度尚有大幅提升空間等因素的支撐，使得地產價格中期來看仍不具備大幅下跌的條件，但從新增房地產供給的角度來說，其擴張空間將面臨瓶頸。土地新增供給減速，房價持平，將是地產市場“新常態”。 地產新常態，帶來地方政府融資“去地產化”需求。中國地方財政長期以來對房地產市場有較大的依賴性，且地方收入中土地財政的比例不斷上升。2013年國有土地使用權出讓金同比增長45%，達到4.1萬億元的歷史新高，占地方政府性基金收入的86%，較2001年的水平（16.6%）大幅上升。而在房地產整體供需趨于平衡的大背景下，即使存量房屋價格在前述背景下仍能維持高位，地產商拿地需求下降的趨勢將不可避免，未來土地出讓金對地方政府收入的支撐減弱將是大概率事件。2014年上半年，國有土地使用權出讓金增速放緩至26.3%，顯示地方政府融資的“去地產化”或已開始。地方政府“去地產化”疊加地方債務壓力有所上升的格局，意味著在地產市場進入“新常態”的背景下，中國的中央-地方財稅體制也面臨變革的需求。 除了地產之外，經濟發展階段進入新常態，也對政府職能、中央地方關系提出了新的要求。在改革的初期，刺激經濟增長、解決總量問題是最主要矛盾。由于經濟發展初期，基礎設施條件是經濟發展的主要約束，因此政府的主要職能之一必然是大力發展基礎設施建設。而隨著基礎設施建設日益完善，經濟進入“新常態”，大規模基建投資拉動經濟的弊端也愈發明顯，民眾對于政府職能也提出了新的要求。政府需要減少對經濟活動的直接參與，轉而更多的提供公共服務。事實上，十八大以來，職能轉變就一直是本屆政府主要的工作目標之一。自2013年四季度以來，基建投資的增速已經出現減速，與此同時，簡政放權、為經濟轉型提供更好的政策環境，也是政府大力改革的方向。從這個意義上來說，未來政府財政支出的重點可能轉向保障房、新型城鎮化、農業、水利、環保等民生、公共服務等相關領域。2014年中央經濟工作會議強調將“加強保障和改善民生工作”、“更加注重保障基本民生，更加關注低收入群眾生活，更加重視社會大局穩定”，均顯示政府支出的重點將逐漸向民生領域傾斜。新的政府工作目標，也對中央地方關系提出了新的要求。 改革30年的歷史是中央與地方關系不斷演進的過程。在經濟發展的初期，與改革開放為企業營造市場化環境激發私人部門主動性這一大思路相一致，中央對于地方也實行了簡政放權。1980年打破了“統收統支”的財政體制，開始實行“劃分收支，分級包干”，并開始實行中央與地方的“分灶吃飯”。這一改革極大地激發了地方政府的發展積極性，在資本積累的初期階段起到了良好的作用。上世紀90年代，中國的經濟改革進入新的階段。新的經濟發展階段需要新的財政體制配合。1993年底，根據中共十四屆三中全會的決定，中國開始實行分稅制改革，進一步完善了整個稅種體系，并理順了中央及地方政府之間的關系。中央與地方財政財權與事權的均衡，一方面保證了地方政府在地方經濟建設與發展方面的積極性，另一方面也保證了中央政府在民生項目上的投入。同時，地方政府在基礎設施上的投入在全球金融危機期間還起到了穩定經濟波動的作用。 經濟新常態對中央與地方政府的角色分工上提出了新的要求。一方面，政府的整體角色將由提供基礎設施向提供民生保障轉變，而這也意味著政府投入的收益性將下降，這對于財權與事權的匹配提出了更高的要求；另一方面，中國經濟在經歷了快速發展期之后，地區發展不均衡的問題開始顯現，如何平衡各地區的財政收入與支出也成為了新常態下的課題。十八屆三中全會提出“要建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性。要改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度”，這意味著政府將進一步加強財政支出的頂層設計，進一步完善中央與地方政府財權與事權方面的均衡，以適應新常態下的經濟發展。 新常態下政府公共服務體系建設，將更強調中央與地方、上下級地方政府之間的統籌協調。首先，經過30多年的快速增長，中國的基礎設施已經有了飛躍式的發展，盡管仍有很多地區有較大的基礎設施投入空間，但基礎設施整體對經濟的制約已經明顯減弱；其次，隨著土地對地方財政貢獻減弱，政府支出將更強調“把鋼用在刀刃上”；第三，隨著經濟的發展，居民對于公共服務的需求也將不斷升級。在此背景下，2014年中央經濟工作會議指出“優化空間格局？？？？促進各地區協調發展、協同發展、共同發展？？？？通過改革創新打破地區封鎖和利益藩籬”，顯示未來各級政府之間的統籌協調將加強，以避免重復或低效投資。 新常態下培育新增長動力，也需要更好地發揮市場的作用，更好地發揮地方、基層的首創精神。經過30多年的高速增長，中國經濟面臨“轉型、二次創業”的局面，培育新增長點是首要任務之一。十八屆三中全會提出“市場在資源配置中起決定性作用”，意在通過市場化改革釋放活力，使得新經濟、新需求與相關的社會金融資源更好對接。而2014年中央經濟工作會議更提出了“要尊重和發揮地方、基層、群眾首創精神，從實踐中尋找最佳方案”的新要求。中國過去30多年改革成功的關鍵，在于中央政府向市場放權的頂層設計，與“小崗村式”地方創新精神的有機結合。隨著各項審批、準入權限的下放、放開，將有助于各種源自地方的創新呈現“百花齊放”的局面，有助于盡快找到經濟的中長期新增長動力。 中央與上級政府統籌安排公益性、重大項目，并承擔戰略性資本支出。2014年中央經濟工作會議提出“要重點實施‘一帶一路’、京津冀協同發展、長江經濟帶三大戰略”。這些項目對于優化中國經濟增長空間格局，有著重要的意義。然而，由于項目規模龐大，其投入明顯超越了任何地方政府的能力范疇，且工程覆蓋地域范圍廣闊，涉及到國內外多個地區，因此中央的統籌安排、戰略性投入，將是相關項目能夠順利推進的關鍵。可以預期這類項目的資金來源主要通過財政預算支出、國債、國開債等方式，償還來源主要來自中央財政預算收入。 中央為地方發債“松綁”解決部分地方公益性項目資金來源。隨著對于地方融資平臺的清理和改造，此前通過平臺融資的粗獷擴張方式將得到遏制。而中央政府在“關上一扇門”的同時，為地方“開了一扇窗”。地方政府發行地方債、通過一般公共收入來償還，將一定程度上解決如棚戶區改造、保障房建設、道路設施建設等無/低收益公益型項目的融資問題。而對于有一定收益的公益型項目（如公共事業、能源、交通運輸等），則有望通過地方政府發行專項債券融資的方式解決資金來源問題。 地方財稅體制創新，為非公益性項目籌措建設資金。國務院辦公廳2013年9月發布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，明確提出“公共服務更多利用社會力量，加大政府購買服務力度”，2014年中央經濟工作會議提出“要加快行政審批？？？？政府購買服務？等領域改革”，為未來地方非公益性項目通過包括公私合營（PPP）等創新模式融資“松綁”。通過融資主體和地方政府信用隔離、項目收益與償付資金掛鉤等方式，有效發揮社會資本、市場定價機制等在地方建設融資及項目選擇方面的作用。 綜上所述，隨著地產市場進入“白銀時代”，經濟進入“新常態”，對政府工作提出了更高的要求。而十八屆三中全會以來的各項改革不斷推進，一個“自上而下統籌規劃”與“自下而上改革創新”相結合的中央-地方關系新格局正在日益清晰。