確保公共管理權力放得下、接得穩

丁元竹

近日，國務院常務會議通過了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，這是中國經濟進入深度調整時期，旨在用制度創新激發民間投資活力的一項重大舉措。對于政府進一步簡政放權，推動特許經營或者PPP（政府和社會資本合作模式）項目具有重要意義。

當前積極推進簡政放權，第一，要把本屬于市場、社會和地方政府的權力交給市場、社會和地方政府，充分發揮它們的積極性和創造性，最大限度地發揮各類主體的效能，減輕中央或上級政府的負擔，突破其決策瓶頸。第二，市場、社會、地方政府要有能力把政府（包括上級政府）轉移過來的權力接過來、使用好，激發市場活力，激發社會活力，調動地方政府的積極性。第三，中央和上級政府的監管要跟上，要能夠對放下去的權力的績效做出準確評價，對出現的問題及時反饋，使市場、社會和地方政府能夠在秩序與活力的框架內積極改革、加快發展和擴大開放。

這三點也說明，簡政放權是一個非常復雜的過程，需要精心思考、全面設計、細心實施。

簡政放權要求地方政府進一步轉變觀念

從特許經營或PPP項目的投資建設進度來看，真正實現社會資本投資落地的項目比例比較低，主要原因有：一是社會資本進入公共領域是一個復雜的過程，需要理論和技術上的一系列準備。公共服務領域引入市場機制的關鍵問題是交易成本。有學者認為，“交易成本包括與承包方面有關的生存能力和信譽風險、服務中斷的可能性以及潛在的相關費用，對不履約進行處罰的可能性和有效性以及改變供應商的有效性”。這也是20世紀后期以來，公共管理變革的核心問題之一。在這方面，還需要地方政府、企業和社會有足夠的理論儲備和技術設計。二是公共服務分類及其對應的融資模式還需要深入研究和具體設計。當前，一些地方政府機構缺乏契約意識，還是把屬地企業和社會組織當作自己的所屬機構，直接派發任務，以行政方式管理公共服務供給。實行特許經營，要確實保證企業和社會組織的獨立法人地位，真正確立政府與企業、社會組織的合作伙伴關系。

權力下放過程中要注意規避風險

應該承認，社會資本參與特許經營或者PPP項目可能面臨風險，應注意規避。

一是有的地方政府和官員缺乏契約精神，造成誠信缺失。政府和私人部門、社會組織的伙伴關系依賴于參與者的參與和積極合作，要破除一個錯誤的認識：這種合作僅僅是一個零和游戲，一方的參與意味著另一方的削弱。實際上，這種合作關系需要強有力的政府、私人部門和強有力的非營利組織。

二是社會資本的進入在提高效率的同時，可能帶來社會不平等。誠然，為了提高效率，對基本公共服務體系進行必要的改革是無可厚非的。但是，經過一個時期的實踐，也要看到它的負面影響，如在歐元區的一些國家，財富不斷向少數人手中集中，“有工作的窮人”不斷增加，貧富差距不斷擴大。

三是政府承諾過多，背負的責任太重。與發達國家相比，我國在建設基本公共服務體系過程中面臨突出問題，主要是人口問題與規模問題。隨著時間的推移，不僅要特別關注國家履行基本公共服務承諾的能力，也要妥善安排社會領域的財政支出，在這個問題上，我國更需要在基本公共服務和社會福利領域進行創新。

四是法律和政策風險。當前，我國的特許經營或者PPP項目尚處在探索階段，很多配套政策還不完善，諸如，特許經營或者PPP模式企業或社會組織的準入門檻尚不明確，第三方評估體系也沒有建立起來。要進一步制定政策，明確特許經營或者PPP模式的資質，細化其選聘標準，加強全程監管，加大違法的懲罰力度，提高違法成本，完善考核機制，引入第三方評估。

在特許經營管理中體現“放管結合”

毫無疑問，特許經營或者PPP項目對于穩定經濟增長、促進結構轉型具有重大的現實意義，關鍵是應當如何加大政策的扶持力度。

一是放寬公共服務體系的準入限制。對有關地方性法規、政策以及各職能部門設定的行政許可和審查制度進行清理，凡是國家沒有明文禁止和限制的公共服務領域，都對社會開放，凡是對社會舉辦和參與公共服務事業帶有歧視性的做法及不合法的規定，都要取消。制定公共服務指導目錄，按照鼓勵類、限制類和禁止類，分類指導公共服務發展。

二是嚴格招投標制度。創造條件建立和完善有充分競爭機制的市場競爭，避免投標過程走過場和項目外包中存在長官意志。要逐步建立起發包方和承接方之間的契約關系，政府和企業、社會組織都要在平等基礎上遵守規則及約定，任何一方不得隨意變更合同。

三是加大相關政策的執行力度。以養老服務為例，企業和社會組織進入，用地、用電等優惠政策要落實到位，堅決打破利益分割，避免出現因部門利益造成政策不能貫徹實施的現象。

四是特許經營或者PPP項目，會涉及很多政策層面的東西，需要相關部門協調行動，聯合解決，建立部門之間的綜合決策機制。面對當前的“銀發浪潮”，政府要支持國有和民營公共服務機構同步發展，國有公共服務機構要再發展，民營公共服務機構要得到激勵，鼓勵民營公共服務機構多發展一些，以“兩條腿走路”來解決巨大的供需矛盾。

五是國有公共服務機構要建立相關評估標準，以獨立的第三方評估決定哪些資本可以進入，哪些資本不能進入，避免造成該進的不能進，不該進的卻進了國有公共服務機構，浪費國有資源，造成社會的不平等。

六是完善績效評估體制機制。從全球范圍看，很多國家的公共服務正在進入一個測量公眾滿意度的時代。一些類似“居民第一”“共識測度”等計量工具被開發并應用到具體的公共服務組織運行過程中。所有這些，都要求基本公共服務組織提高自身的績效管理水平。與此同時，政府和有關部門一道建立居民滿意的標準以及對測量結果進行分析的手段也顯得日益重要。

七是制定公共服務專項發展規劃、服務標準，完善相關措施，加強對基本公共服務項目、質量、供給情況的監督。鼓勵社會組織和公眾對基本公共服務項目、質量、供給進行監督。當前各級政府推進基本公共服務供給體制改革和創新，既可以購買，也可以實行項目撥款，要采取多種形式，通過實踐比較，總結經驗。在缺乏招投標環境情況下，也可以直接委托或采取其他方式，關鍵是要公開、透明。對于社會組織和企業自身的管理，政府不應當直接干預，可以采取評估監督等方式來實行間接管理。應當制定嚴格的政策法規，規定社會組織和企業購買政府公共服務的財務透明化，加強社會監督，尤其是使用國家財政資金的項目更要嚴格，總的方向是加強行業自律。

八是大力培育社會企業家，就是指創新社會發展方式，開拓新的社會服務形式，解決面臨的嚴峻社會問題，發現新的社會需求，構筑新的社會組織的人。

九是不斷提高政府監管能力。特許經營或者PPP項目既然是政府授權的，行政機關必然有責任對服務業企業和社會組織進行監督和管理。在特許經營或者PPP項目中，一定要明確政府和外包企業與社會組織的界限，明確約定公共服務的范圍，避免企業或社會組織越權。