走出“萬能社區”困局

陳晨 蔡馨逸

開不盡的“奇葩證明”，掛不完的“工作站”牌子，寫不迭的各類臺賬……作為與群眾生活聯系最為密切的社區，近年來屢屢因諸事龐雜陷入“萬能社區”的職能之困。7月，民政部、中組部印發了《關于進一步開展社區減負工作的通知》，這一紙“通知”被視作規范社區服務職能的“減負令”，但它究竟能為社區工作帶來怎樣的改變？

難以承受的“牌子”之重

還沒走進西安碑林區環南路社區居委會的辦公場所，記者便被大門外密密麻麻的工作站牌子所吸引。“黨員服務工作站”“人大工委工作站”“社區黨校”……記者粗略一數，有16塊之多。走進辦公區，“未成年人輔導站”“法律援助聯系點”“遠程教育站點”等11塊牌子遍布各面墻。而如此壯觀的“牌照列陣”，在記者走訪的西安多個社區并不鮮見。

“每掛一塊工作站牌子，都意味著一項新的工作。”西安市環城西路街道辦玉祥門社區主任鄭向陽說，除了居民社保、社會救助、社區矯正、勞動保障、殘疾人服務等基本職能外，社區的各類工作多達一百余項。就在記者采訪當天，社區又要加掛“城市管理工作站”的牌子。

“每個部門都強調夯實基層，都要求在社區有陣地，但往往牌子一掛，（掛牌）部門的工作任務就完成了，剩下的都是社區的事兒。可我一個社區只有十幾個人，根本扛不動這幾十塊牌子。”一位社區主任向記者大倒苦水：社區本應是群眾自治組織，實際中80%的精力卻用于政府各部門布置的行政性工作，“有時社區主任一天就要去街道辦取好幾份文件，一個文件下來，社區就要落實。社區儼然成為一個‘小政府’，工作人員不堪重負倒是次要，關鍵是組織群眾活動反倒成了‘副業’。”

“只見牌子掛上墻，不見業務指導走下來。”多位社區負責人反映，牌子越掛越多，工作越來越繁雜，多數社區工作者都要承擔幾項甚至十幾項工作。而相關部門的業務指導卻并沒有跟上，牌子越掛越多的背后是工作的捉襟見肘。“像社區矯正、安置幫教這類工作，都需要專業人才來承擔，現在社區往往是隨便拉一個人去做，效果可想而知。有的社區如‘法律援助’‘三官一律進社區’工作基本處于癱瘓狀態。”一位社區負責人無奈地說。

為依法確定社區工作事項、規范社區考核評比活動、清理社區工作機構和牌子，民政部、中組部近日印發《關于進一步開展社區減負工作的通知》（以下簡稱《通知》），指出“以市（地、州、盟）為單位對社區工作實行綜合考核評比，建立統一的考核評比指標體系，將各職能部門的工作指標一并納入，各職能部門不再單獨組織考核評比活動。建立以社區居民群眾滿意度為主要評價標準的社區考核機制，取消對社區的‘一票否決’事項。”

《通知》同時規定，根據社區工作實際和群眾需求，對各職能部門在社區設立的工作機構和加掛的各種牌子進行規范清理，原則上能整合的一律整合，能取消的一律取消。各職能部門不得以是否設機構、掛牌子作為考核社區工作的依據。大力壓縮基層人民政府、街道辦事處及其職能部門要求社區參加的各類會議和活動。大幅減少各職能部門針對社區的各類臺賬和材料報表，整合內容重復、形式雷同的材料報表。

然而，從文本規定走向現實工作顯然需要一個過程。調研發現，“減負令”下發之后，多數社區并沒有迎來理想中的“春天”，工作依舊陷于臺賬多、評比多、檢查多的尷尬境地而不能自拔。記者在西安市高新區唐興社區的月末總結中看到，一個月間完成的23項工作中只有4項是社區自發組織的群眾活動。個別社區甚至變身“編輯部”，本應與群眾打成一片，卻天天與各類材料“打作一團”。

“一項工作有多少分支，我們就要準備多少材料。”西安市環南路社區副主任蘇文文舉例說，社區矯正工作站和法律援助聯系點承擔的都是法律幫扶工作，但是要對應不同的部門整理上交兩份材料，就是一種資源浪費。

在西安一家社區，僅2015年上半年撰寫的臺賬就有一百多份。一位社區干部說，現在每聽到政府部門布置工作，自己本能的第一反應便是“什么時候要材料”。

“按理說，社區被評為某項工作的先進單位是好事，但現在社區是怕被評優。每獲得一項榮譽，就要加班加點準備材料、展板。每項工作都要求上報材料，社區天天跟群眾打交道，都是些家長里短的事兒，哪有那么多匯報材料可寫？沒辦法，只能每搞一次活動，給多個部門報上去，否則根本完不成上級的考核。”西安一位社區主任坦言。

職能部門懶政放大社區權限

牌子林立的背后則是開不完的證明之困。

證明“你媽是你媽”“自己是自己”，證明“你家有多少錢”“你沒有犯過罪”……多數社區都曾面臨令人啼笑皆非的“奇葩證明”。近期，各地相關部門紛紛出臺“權力清單”，旨在讓群眾告別各類奇葩證明。但記者調研發現，由于部門之間職能銜接不暢，社區面臨的“荒唐證明”依舊“剪不斷、理還亂”。

不久前，西安市北院門街道辦橋梓口社區一位老人去世，子女在繼承財產時，銀行要求開具親屬關系證明，但如今公安機關已公開承諾不再開此類證明，最終還是找到社區，要求在表格上蓋戳。

老人在家中去世，火葬場要求出具正常死亡的證明，派出所不給開，只能找社區……橋梓口社區主任賀西紅不止一次面對這樣的煩惱。他說，各部門都扎緊了自己的“籬笆”，不讓群眾跑冤枉路，這是好事，但彼此之間沒有銜接好，群眾辦事的表格、程序依舊是老版本，依舊是只認公章，最終只能由社區來“兜底”。在玉祥門社區，僅2015年上半年就開具了403份證明，其中不乏“證明居民是在自己家中受傷而非打架所致”之類的證明。

“居委會也有自己的難處。”文藝南路社區委員會主任韓靜介紹，社區居委會有198項工作，要開不少于100項的證明。“學校、食藥、公安、工商、銀行、公證處……這些單位都要我們蓋章子開證明。”

據悉，學校發放助學金要開家庭收入證明、財產繼承公證要開家庭關系證明、流動人口子女打疫苗要開居住證明、存款單丟失要開丟失證明……這些事項居委會事實上很難了解，而且往往成為居委會與居民之間的矛盾導火索。

在2015年的全國“兩會”上，全國人大代表易鳳嬌就表示，一些職能部門、企事業單位和社會組織都把社區公章當成了“萬能章”。她建議，應該由民政部門牽頭，集中清理要求居委會開具證明的項目。

《通知》指出，以市（地、州、盟）為單位制定社區印章使用范圍清單。對法律法規有明確規定且社區有能力提供證明的，方可使用社區印章。各職能部門、企事業單位、社會組織職責范圍內的證明核實事項不得要求社區出具證明。

中國社會學學會副會長、陜西省社科院研究員石英認為，居委會開具過多證明的問題，源自社會管理體制與社會發展的不相適應。這表明了社區管理仍然沿襲了單位體制下的居民管理方式，在人口高度流動的今天已經難以為繼。

而“萬能公章”僅僅是社區“無限責任”的一個縮影，更多煩惱來自層層加碼的行政性事務。來自上海市民政局的一項統計顯示，全市居委會要承擔的行政性工作占其總工作量的85%以上，一個社區平均每天要承接30多項大大小小的行政事務，每年接受40多項考核。

“以前是社區協助政府部門工作，現在是工作布置給你，社區干部直接上手去做。”西安一位從事了15年社區工作的社區主任直言，社區作為居民自治組織，沒有執法權，但清理占道經營、食品安全檢查、人口密集場所安全防范、電梯質量安全檢查等工作都被下派到社區，社區只能硬著頭皮上，極易陷入“執法無據、群眾誤解、上級不滿”的“三難”境地。

社區沒有執法權卻要執法，久而久之，傷害的不僅是基層政府的威信，也讓群眾失去了對社區干部的信任。一些受訪群眾和社區工作者坦言，“三難”的背后，是一些政府職能部門的懶政和不作為作祟，將本應由他們承擔的責任和工作轉嫁給社區。層層加碼之下，有的社區只能以各種變通方式應對，甚至“糊弄”上級。

社區期盼回歸本位

如果職能部門不切實把自己的責任承擔起來，社區負擔會越來越重，減負只是一句空話。多位社區干部表達了這種擔憂。而在當前社區工作繁雜、待遇相對較低情況下，很多社區都面臨人才流失問題。西安市興樂社區主任王冬無奈地說：“社區去年招聘的三名專職社工現在只剩下一人。”

西北大學社會事業發展研究中心主任雷曉康表示，社區居委會是居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的基層群眾自治組織，核心在于社區自治。但在實際中，社區更多地側重于完成政府及其派出機構交辦的事務，行使委托管理職權，以致行政化傾向嚴重，脫離“群眾自治”的本質，這對我國基層民主建設和城市社區建設極為不利。

受訪專家認為，立法缺失是造成居委會萬能化的重要原因。據悉，現行《城市居民委員會組織法》是1989年通過的，基本條款只有23條，對城市居委會與政府和其他組織之間的關系等僅做出原則性規定，操作性不強。現實中，當地方政府強勢利用行政干預社區工作時，社區居委會就會淪為政府的辦事機構。

一些受訪社區干部也表示，社區居委會實際上成了街道下屬機構，人、事、財、物等權力都在街道，只能隨時聽從街道指示完成各項任務。“行政事務由政府做，市場事務由企業來做，社會事務則交由社會來做。但在傳統的行政方式下，這些難以分開，最終都落實到最基層的社區。”一位社區干部分析說，基層政府人手緊張是普遍情況，但不能以此為由把本該自己承擔的工作全部壓給社區，基層一根針“穿不下”上面千條線。

“減負令“明確指出，屬于基層人民政府及其職能部門、街道辦事處職責范圍內的事項，不得轉嫁給社區。社區承擔的招商引資、協稅護稅、經濟創收等任務指標，以及社區作為責任主體的執法、拆遷拆違、環境整治、城市管理等事項，原則上一律取消。

雷曉康表示，社區減負最重要的是轉變政府職能，讓社區居委會回歸本職。在貫徹落實好“減負令”的同時，建議加快城市居民委員會組織法修訂工作，與其他相關法律銜接整合，避免“九龍治水”。政府應堅持工作重心下移，實現從管理到服務、從權力主體到義務主體的轉變。實施政府部門到社區居委會的“準入清單”制度，不在清單內的工作職責和任務，不得下移給社區居委會。對社區的考核工作，實行以社區居民自我考評為主，實現從官本位到民本位、從行政考評到民主考評的轉變。

“自己心目中理想的社區，應當是關心群眾生活、組織好群眾出游和各項文體工作的‘老百姓的家’。”西安一位社區主任建議，在社區“減負令”出臺的基礎上，各地應做好各職能部門之間工作的銜接，盡快明確社區的“職能清單”和“負面清單”。他建議，政府對社區非政府組織進行扶持，大力推進政府購買服務，把社區從繁雜的行政性事務中解放出來，使之發揮好群眾組織者、協調者的本位角色。