養老保險改革要分步走

匡賢明

任何一個單一問題，都比較好解決。養老保險改革挑戰在于，在解決這個問題的同時，卻有可能惡化其他問題。

中央決定推進機關事業單位養老保險并軌改革，應當說是重大突破，但養老保險改革需要解決的問題遠非并軌這一個。比如，城鎮職工和企業養老保險繳費負擔過重的問題，制度贍養率不斷提高、養老保險基金保值增值的問題等。任何一個問題如果沒有妥善解決，都可能影響到養老保險體系的公平性和可持續性。

但是，這些問題并不是一個層面的事，總的來看可以分為三個層面：一是養老保險制度設計上的問題，比如繳費率、退休年限、替代率等，這些重要的制度參數如何調整，需要遵循精算平衡原則。二是制度實際運行中的問題，比如目前城鎮職工個人賬的問題，完全是在上世紀90年代轉軌的時候執行層面出現偏差所導致的；再比如統籌層次過低的問題。三是經濟社會發展的客觀趨勢帶來的挑戰，比如人口老齡化提高了制度贍養率，加大了養老金支付負擔等。設計得再合理的養老金制度，面臨中長期的變化趨勢時，也需要做出適時的調整。因此，在討論養老金改革的時候，務必分清問題的根源。

客觀地看，養老保險體制中的任何一個單一問題都比較好解決。挑戰在于，在解決這個問題的同時，卻有可能惡化其他問題。比如，職工和企業繳費負擔過重影響到企業競爭力，只要下調繳費率就可以了，但這又對養老保險基金當期支付帶來挑戰。扣除財政補助，我國2013年19個省市養老保險基金當期出現收不抵支；再比如，要應對人口老齡化，適當降低制度贍養率或者提高退休年限就可以了，但這又直接影響到個人對社保制度的信心。因此，養老保險改革的難點不在于每個問題如何解決，而在于如何在一系列相互關聯又相互沖突的矛盾中找到一條有效的解決路徑。

從現實情況看，養老保險改革恐怕需要分兩步走：第一步是實現制度的統一和并軌，使所有的人處在同一個制度框架下。這是實現社會公平的重要一步。第二步是在制度公平的基礎上通過社會共識尋求一條折中的改革道路。我們目前的重點還在于第一步，很多問題和爭議的實質不是技術層面的，而是對不公平社會保障不滿的反映。

因此，養老保險改革在三個層面上需要采取不同的策略：一是在制度并軌上要一步到位，全國一盤棋。這一點已經明確；再比如，在人口政策調整上，要盡快放開二胎。二是在參數調整上則要小步慢調。比如繳費率，可以在明確下調目標的基礎上分步推進；再比如延遲退休年限，設置10年至15年的過渡期，然后再小步慢調。三是在資源保障上，要有明確的外部資源注入。從我國人口老齡化快速發展的態勢看，養老保險體制要實現可持續，僅依靠雇主和雇員繳費，即便不考慮其他挑戰，恐怕也會面臨很大的支付危機。在這方面，關鍵是明確國有資本和國有資源對保障社保基金可持續的戰略作用。