對話鄭秉文：養老制度仍需深度改革

張巖

這次養老金并軌改革旨在實現政策平等和制度平等，但這并不等同于退休養老待遇整體水準實行“大鍋飯”和“平均主義”。

養老金雙軌制的終結順應了民眾對社會公平的普遍期待，但是制度上的并軌遠不等于退休待遇的簡單拉平，行至這里，只是改革的開始而非完成。本刊記者專訪社保行業權威之一、參與養老金改革政策制定的中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文，力圖從頂層設計的角度解讀此次并軌改革。

中國報道：城鎮職工養老保險與機關事業單位退休金的雙軌制多年來飽受詬病，為什么拖了這么久才要改？

鄭秉文：其實，由于歷史等原因，世界主要發達國家實行的普遍都是公職人員享有特權的碎片化養老保險制度。德國建立這種制度已有125年的歷史，其他歐洲發達國家也都有100多年的歷史。中國真正建立社會保障制度是從上世紀90年代初開始的，只有20多年的歷史。發現它存在問題是在近十年，當時較為突出的是便攜性不好，跨地區勞動力流動存在障礙。同時，碎片化導致制度的財務狀況逐漸出現失衡趨勢，地區間收入差距不斷擴大，支付能力差距也越來越大。最嚴峻的是地區之間、行業之間、部門之間的差距越來越大，其中尤以機關事業單位與企業之間的養老金待遇差距最為明顯，社會質疑聲音越來越大。近些年，幾乎每年都會提到這項改革。但是由于決心不大、力度不強、策略不夠、執行不到位等原因，在并軌改革上確實出現了拖延和停滯。

與西方發達國家100多年的歷史相比，我們的政府解決問題是很迅速的。但是和我們自身相比，確實還有拖沓的地方。與西方國家政府主導改革不同，我國是在巨大的社會壓力推動下，倒逼政府對碎片化的雙軌養老制度進行改革，這與我們的傳統文化“不患貧而患不均”有很大關系。所以，改革路徑和制度設計等，都要考慮到國情、文化背景和歷史傳統。

中國報道：在您看來，此次全面的、動真格的養老金并軌改革，動力來自哪里？

鄭秉文：在我看來，動力首先來自“全面深化改革”這六個字，就是來自十八屆三中全會的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，這是一個改革的豐碑，它實事求是，不拘一格，充滿擔當，是一個具有歷史意義的重要文獻，它對中國改革開放的偉大貢獻必將載入歷史史冊。 其次，動力是來自這么多年來社會輿論對養老金雙軌制不公平的質疑和批評，這既是一個巨大的社會壓力，也是自下而上的一個改革動力。最典型的是人民網每年2月舉辦的“兩會調查”，2010年至2013年“社會保障”連續四年位居網民關注的榜首。絕大多數網民都認為應該立即廢止退休雙軌制，刻不容緩。再次，動力還來自以往兩次并軌改革的經驗教訓。第一次是上個世紀90年代中期企業養老保險制度改革，有2000多萬事業單位人員也加入進來，但由于歷史的局限性，沒有一攬子頂層設計，他們只是參加了繳費，但養老金計發方式沒有參加改革，成為“半拉子”改革。第二次改革就是2008年啟動的五省市事業單位養老金改革試點，由于采取具有中國特色的局部試點和沒有完整的一攬子設計等原因，這輪改革也是無果而終。這次第三輪改革采取的“一個統一”和“五個同步”的思路實際就是在總結前兩次改革經驗教訓的基礎上得出的，否則就沒有這個壯士斷腕的改革決心和改革思路。

中國報道：此次國務院印發的《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》中，提到“增量改革、平穩過渡”，在執行過程中要如何實現？

鄭秉文：這次改革和以往不同，可以說是一次真正的改革。機關事業單位基本養老保險基金單獨建賬，與企業職工基本養老保險基金分別管理使用。繳費辦法參照城鎮職工養老保險，采用了完全一致的標準和繳費比例。在政策制訂上，國家財政肯定要給予支持。另一方面，在新退休人員即“中人”的養老金待遇水平上，在一段時期內，必然出現一個“洼地”，這是養老金改革和轉型過程中都不可避免的一個“世界難題”。這次的改革方案說將會采用發放過渡養老金的辦法實現平穩過渡，不會讓機關事業單位退休人員的養老待遇發生太大的變化，而是能基本維持原有待遇。在這一點上，1997年企業職工養老保險改革時也同樣是采取過渡性養老金辦法的。

關于為什么要單獨建賬，也就是社會上所說的“并軌不并池”，原因很簡單，目前企業職工養老保險不是中央來統籌，而是地方各自統籌，這樣就形成了東南部發達地區社保統籌基金部分有結余，而一些西北不發達地區卻收不抵支的情況。全國有一半省份收不抵支，一半省份有盈余。這種條件下讓機關事業單位單獨建賬，目的是防止企業職工有誤會，以為機關事業單位會“吃”他們的養老基金。其實，如果統籌層次提高到全國水平，機關事業單位應該加入到全國一個大池子里去，這才是“大數法則”的優勢。

另外，這次養老金并軌改革旨在實現政策平等和制度平等，強調政策統一和制度統一，但這并不等同于退休養老待遇整體水準實行“大鍋飯”和“平均主義”。

中國報道：就在1月14日國務院下發改革方案之后，緊接著又發布了機關事業單位工資調整方案。社會普遍把兩者聯系起來，認為調整工資是在彌補個人繳納養老保險的損失，果真如此嗎？

鄭秉文：應該說這次工資調整和養老金并軌沒有直接關聯。改革開放以來，我國一直都致力于完善國民收入分配制度，提高居民的工資水平。連續30多年來，全社會平均工資漲幅為14.4%，機關公務員和事業單位工作人員的工資漲幅理應趕上平均漲幅，享受國民經濟發展的成果。但事實是，機關事業單位很多年來并沒有漲工資。即便沒有這次并軌改革，給他們漲工資也是符合情理的。

中國報道：雖然我國社保繳費率水平很高，但是我國企業職工養老金替代率普遍在50%以下。那么并軌之后，機關事業單位的替代率會是什么樣的水平呢？

鄭秉文：替代率的真實含義，是在退休的第一年拿到的退休金額度是多少，隨著時間的推移，拿到的金額一年比一年低，很少有國家是一年比一年高的。

那么，到底如何比較和看待企業和機關事業單位的替代率？養老金來自繳費收入，替代率來自繳費率，或說繳費率對替代率有決定性作用。目前的城鎮職工養老保險因為存在名義繳費率和實際繳費率，也就相應有了兩個替代率：一個是“繳費替代率”，就是用養老金除以繳費的基數，替代率很高，接近70%。理論上講，應該使用這個概念。而由于企業繳費時存在壓低基數的情況，計算替代率時就使用了真實的低基數，也因此這與大眾用感受來衡量的數值相差很遠，社會和輿論難以接納。還有一個就是“平均替代率”，是用養老金除以社會平均工資，目前在45%至50%。這種算法是社會容易接受的，久而久之，約定俗成，也就這樣用起來了。

概括一下，沒有按照真實工資基數足額繳費，但是計算替代率的時候卻只能按照足額繳費計算。低額繳費，高額計算，由此導致出現“替代率悖論”：在大家眼里，繳費率太高，而替代率太低。所以，參保人就認為不該足額繳費，否則就是吃虧，于是，就形成了惡性循環。對這個悖論，沒人愿意去解釋，所以，單方面埋怨政府，也是不公平的。

機關事業單位此次并軌后，如果基本養老保險能夠足額繳費，繳費替代率與平均替代率十分接近，替代率水平就有保障，大約能接近70%。同時再加上職業年金的部分，退休待遇水平應該和現在不會有太大差距。如果資本市場很好，職業年金投資收益率很好，二者合計甚至高于現在。

中國報道：改革后，機關事業單位既要為員工繳納20%的養老保險，還要為員工繳納8%的職業年金，但它們大多靠財政撥款生存，改革是否會給它們帶來沉重的經濟負擔？

鄭秉文：全國機關事業單位員工有4000萬人，如果把這28%都累計起來，可達五六千億，這確實是一個很大的數目。作為學者，我估計基本養老保險中20%的部分由國家來支付是不成問題的。因此，在制度初創時期內相當長一段時間，基本養老險基金池將迎來凈收益期、凈累積期。問題主要在于由單位支付的8%的職業年金，如果為了減緩財政壓力而采取記賬式的方式，長期看是不利于制度建設的。政府雇用公職人員，就應該給他們良好的保障，讓他們更忠誠于自己的職務和國家，這是政府本身就應該承擔的成本。

中國報道：為了提高參保人的積極性，進一步完善目前的養老制度，您從專家的角度有何建議？

鄭秉文：十八屆三中全會有一個重大變化，就是針對現行的統賬結合制度，提出完善個人賬戶制度，增強多繳多得的政策性激勵。此前曾經提出的將個人賬戶做實，由于在東北三省試點并不成功，所以不再提了。現在要做的是，把養老保險的個人賬戶做成一個記賬的載體和憑證（名義賬戶NDC模式）。而對參保人的激勵辦法，就是擴大個人賬戶的比例，增強繳費積極性。同時，最好能借著此次并軌改革的契機，依照三中全會全面深化改革的精神，把現行的養老保險制度同步做一次深度改革，讓目前的制度和政策進一步完善。當然，中央對此的部署很可能是分兩步走的：第一步是讓機關事業單位先并軌加入進來，第二步是集中精力完善現有的制度。