關于養老金并軌的故事

王芳

與習慣工資里扣除“五險一金”的企業人員不同，8%的養老金繳費對于機關事業單位工作人員來說，無疑會帶來陣痛。

“我每月要交工資的8%的養老金，我們企業還要交20%，但退休了也就能拿一兩千元的養老金，而機關事業單位職工不繳費，還能拿三四千元退休金。”在湖南長沙某國企工作的王麗如此告訴本刊記者。

王麗的話或許代表著中國8000多萬退休企業職工的心聲，也是3.5億在職企業職工心頭的不忿。造成這種退休待遇巨大落差的根源，是被輿論長期詬病的養老金雙軌制。現在，這一存在了幾十年的不合理制度終于被“廢除”了。

1月14日，中國政府網公布了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（下稱《決定》）。《決定》明確，機關事業單位人員將實行社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度。這意味著，今后，近4000萬機關事業單位工作人員將和企業職工一樣參保繳費。

企業養老金十連調，差距仍在

“我現在每月退休金有2000多元，雖然不愁吃穿，但與機關事業單位相比也還是有差距。”2009年從安徽淮南某國企退休的于娟告訴本刊記者。與她不同的是，她的丈夫在職時并沒有交過養老金，退休后拿的錢卻比她還要多。

于娟的丈夫在當地一家事業單位工作，屬于事業編制。他們在大學相識，上世紀80年代初畢業，當時為了響應國家號召，于娟的父母說服她去了國營化工廠。而她丈夫則被分配進了事業單位。

跟于娟一樣的人還有很多。全國人民代表大會財政經濟委員會成立的調查組從2014年5月起就以基本養老保險制度、基本醫療保險制度、社會救助制度為重點，進行了專題調研。其報告指出，各地反映雙軌制是當前社保制度不公平的突出問題，機關事業單位與企業養老保險雙軌制亟待解決。這一結論的依據之一即是調研組在中國人大網的一份調查問卷，問卷結果顯示，49%的被調查者對機關事業單位職工退休金與企業職工養老金差距大表示不滿。

我國目前的養老保險基金主要有城鎮職工基本養老保險和城鄉居民養老保險兩大部分。其中，保障水平最高的就是城鎮職工基本養老保險。按照企業養老保險費率，單位繳納20%入社會統籌，個人繳納8%入個人賬戶。

此外，還有約700萬名在職公務員和3000多萬名事業單位工作人員，他們的養老金由財政統一支付。這也導致同等學歷、同等職稱的人因為單位性質不同，退休待遇差距較大。

比如，按照養老金雙軌制，同等學歷、同等職稱的企業和機關事業單位的兩個人，在崗工資同為5000元，那么企業退休人員的退休金為2200元，而機關事業單位人員的退休金則能拿到超過4000元。

國家行政學院的竹立家教授認為，養老金雙軌制使機關事業單位和企業職工之間形成一道鴻溝，引起的不公平感會隨著養老金缺口的加劇更為明顯。

實際上，在社會保障方面，我國一直在進行改革探索，曾經出臺多項措施來縮小企業與機關事業單位人員的待遇差距。比如，我國企業退休人員基本養老金自2005年開始連續調整，到2014年已經連調十年，今年1月1日又一次調整。統計顯示，截至2014年，全國31個省區市已全部完成養老金水平的調整。經過十年的連續上調，我國月均養老金將超過2000元，比2005年增加近兩倍。盡管如此，對于一部分人來說，尤其是在縣級市一些經營不善的國營企業工作的人來說，養老金的連續上調并沒有明顯緩解他們困難的生活。

“雖然企業養老金年年調，但調整幅度不大，與事業單位那些退休的人相比差距很大。”64歲的姜帆玲告訴本刊記者。2005年從國有企業退休的她經歷了歷次養老金調整，她的養老金從最初的800多元漲到如今的1900多元，“十年物價猛漲，各項開支都在增加，退休金卻增長緩慢。”

“企業養老金的‘十連調’是一個普調，這意味著每個人的養老金都漲了10%。實際上，這是一個錯誤的做法。”中國政法大學的胡繼曄教授對本刊記者表示。他舉例說，有的國企，如中石油、中石化，退休金一般都是五六千，如果再漲10%，就意味著一年又漲五六百。而在地方，有的國企退休人員的退休金甚至不到1000元，只有600至700元，漲10%的話，只有60至70元。貌似公平，實際并不公平。

多位業內專家也表示，企業養老金在“十連調”之前已多年未調，起點基數較低。而且企業養老金雖然調整次數多但增幅小，與機關事業單位相比，兩者的差距并沒有真正縮小。

而此次破除養老金的雙軌制，則意味著我國的養老保險制度目前在繼續擴大覆蓋面的同時，正在從“人人享有”向“公平享受”轉變。

由來已久的雙軌制

“我國城鎮職工的養老保險制度改革是逐步推開的，伴隨著我國從計劃經濟走向社會主義市場經濟的進程。”人力資源和社會保障部副部長胡曉義在接受媒體采訪時介紹說，計劃經濟時期，我國企業基本上都是國有性質，企業職工是“單位人”，在職時的工資、退休后的養老完全由單位負責。

上世紀90年代，我國國有企業普遍出現經營困難的情況，許多企業發不出退休金。為減輕企業負擔，廣東作為試點開始試行退休費用社會統籌。1991年，國務院發布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，對企業職工實行養老保險社會統籌。之后，城鎮企業職工基本養老保險制度加快擴大，并提出了“確保養老金按時足額發放”的任務目標，解決職工“領不到養老金”這個最突出的矛盾。

“1991年，企業職工養老由‘單位保障’向‘社會保障’過渡，這個過程中，試點主要為了解決國有企業的問題，那個時候民營企業和集體企業不涉及養老的問題。”胡繼曄告訴本刊記者，試點了六年之后，1997年，《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》規定建立統一的企業職工養老保險制度，但當時在機關和事業單位沒有試點。

“事實上，1994年時就有人提出機關事業單位應該進行改革，所以到1998年就準備要改革，但是怎么改是個問題。”胡繼曄介紹說。當時也有人提出機關事業單位的改革不能跟企業一樣，理由是，由于企業是由企業自己交錢，機關事業單位如果要交錢的話也是政府交，那何必要政府左口袋掏右口袋，所以當時就沒有改。

公開數據顯示，到2005年底，機關事業單位人員退休金平均高出企業職工兩倍多，如果算上津貼、補貼等，差距更大。公眾對養老金雙軌制意見很大，要求改革機關事業單位養老制度的呼聲日漸高漲。

2009年，《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》下發，上海、廣東、浙江、山西和重慶五省市先期展開試點。事業單位的養老金需要繳費，同時跟企業養老金并軌。除廣東在大學和一些事業單位試點外，另外四個省份幾乎按兵不動。其中，廣東在暨南大學的試點過程中，有超過30位50多歲的大學教授提前退休。

此次改革目標在于將事業單位養老保險下調與企業一致。而由于擔心養老待遇降低，這次改革遭遇巨大阻力，試點遲遲沒有推開，因此當時的試點并不成功。

“改革的不同步，兩種制度在籌資方式、待遇計發調整和管理方式上均不同，形成了所謂的養老雙軌制。”胡曉義指出，機關事業單位養老保險制度也進行了研究探索，只是由于各種阻力，改革進展十分緩慢。

2010年頒布的《社會保險法》中，再次將“公務員和參照《公務員法》管理的工作人員養老保險的辦法”交由國務院另行規定。

機關事業單位工作人員是雙軌制的受益者，同時也是我國公共政策的制定者、執行者。養老金制度改革就如同“割肉”。涉及這一重要敏感群體的改革，特別是養老保險這樣與人們切身利益密切相關的改革，阻力之大可想而知。這也是改革緩慢的一個重要原因。

正在發生的變化

去年12月，養老金要并軌的消息就已公布，盡管沒有具體的實施時間和細則，但在社會上也引起了不小的反響。公務員普遍的擔心是，并軌后，自己的工資待遇會不會更少，而企業職工則關心并軌后能否公平。今年1月份《決定》的發布，還是讓不少人感到意外，感嘆并軌之迅速。

“雖然知道要并軌，但沒想到文件發布會這么快，而且連過渡期都沒有。”在北京某機關工作的楊寧告訴記者。

根據《決定》，機關事業單位養老改革的實施時間為2014年10月1日，早于文件2015年1月14日的發布時間。而其中涉及改革的三類人群（改革實施前已經退休的，改革實施前參加工作、實施后退休的，以及改革實施后參加工作的）中，影響最大的是第二類人，即“中人”。

對于并軌，楊寧關心的問題是他的工資會否降低，“我每月拿到手的工資也就4000多元，遠低于我在企業工作的同學，如果還要繳費，那工資豈不是更低了？”

本次《決定》明確了事業單位的基本養老保險費由單位和個人共同負擔。單位繳納基本養老保險費為工資總額的20%，個人繳納工資的8%。與習慣工資里扣除“五險一金”的企業人員不同，8%的養老金繳費對于機關事業單位工作人員來說，無疑會帶來陣痛。

《決定》的出臺對公務員收入的沖擊不會很大，當下公務員的工資體系依據的是2006年的《公務員法》，這與當下的社會實際已經脫節。中山大學社會保障中心副主任宋世斌分析稱，人社部會盡快調整公務員工資結構辦法，增加公務員實際收入部分。

對于此次的并軌，楊寧認為取消養老金雙軌制是必然的。“醫療改革和養老金并軌是大勢所趨，雙軌制本來就有諸多不合理的地方，早晚都要并。”他表示，自己還是期待能漲工資。

王麗則更關心自己退休后拿到的養老金能否向機關事業單位職工養老金看齊。因為機關事業單位養老金替代率超過80%，而企業職工養老金替代率則在50%以下。她認為這非常不公平。

在胡繼曄看來，一樣的替代率也不能說就算公平，“這涉及‘起點公平’和‘結果公平’的問題。”雙軌制是起點不公平，機關事業單位工作人員不交養老金，結果替代率比企業職工還高，這就讓人覺得不公平。

他進一步解釋，這部分人交8%的養老金后，他們的養老金替代率肯定還比企業職工高，原因在于職業年金，職業年金相當于養老保險的第二支柱。

除繳納8%的養老保險費以外，機關事業單位工作人員還需繳職業年金。根據規定，“機關事業單位在參加基本養老保險的基礎上，應當為其工作人員建立職業年金。單位按本單位工資總額的8%繳費，個人按本人繳費工資的4%繳費，退休后享受按月領取職業年金的待遇。”

也就是說，除了和企業一樣要為職工交28%的養老保險之外，機關事業單位還要多交12%的職業年金。“機關事業單位的繳費相當于工資的40%，所以退休后養老金的替代率是80%也很正常。” 胡繼曄表示。

職業年金的強制性在發達國家變成了一種常態，而我國這次改革在機關事業單位建立職業年金也是強制性的。不過，有專家表達了擔憂，因為這部分錢來自于財政稅收，很可能變成機關事業單位的一種“變相福利”。