自貿區本質特征與創新點

趙晉平

【摘要】我國現有自貿試驗區在借鑒國際經驗的同時取得了新突破。根據目前的方案，試驗區將推進服務業開放、投資準入前國民待遇、資本項目可兌換等深度開放工作。這些試驗是對現有先行先試開放模式的新突破，也是對國際園區模式的重要創新，符合我國新時期深化改革和擴大開放的根本要求。

【關鍵詞】自貿區 中國 啟示

【中圖分類號】F741.2 【文獻標識碼】A

面對國際形勢的新變化和國內經濟轉型升級的巨大壓力，加快市場經濟體制改革和經濟發展方式轉變，全面提升我國開放型經濟水平是黨的十八大提出的新要求。十八屆三中全會《決定》進一步明確了構建開放型經濟新體制的改革目標，并對設立中國（上海）自由貿易試驗區和選擇若干具備條件的地方設立自由貿易園（港）區做出了具體部署。這是黨中央、國務院實行更加積極主動開放戰略的重大舉措。

全球自貿區的主要特征和創新點

一是貿易投資便利化、自由化水平不斷提升。按照《京都公約》，自貿區是“一國境內的一部分，進入這一區域的任何貨物就進口稅費而言，通常視為在關境之外”。從法律上講，“關境之外”僅限于稅收領域，但在目前的實際操作中，海關等對符合所在國法律的區內企業、人員和貨物實行特殊監管政策，以最大限度地降低障礙，通過便利化和自由化促進自貿區國際競爭力的提高。如在貨物貿易方面，除檢疫需在入境第一時間進行外，海關對從國外進入自貿區的進口貨物、中轉貨物沒有查驗要求，僅對進入關境的貨物進行一次查驗。例如，德國漢堡港允許船只自由進出，貨物在自由港裝卸、轉船和儲存不受海關的任何限制，不要求每批貨物立即申報與查驗，45天之內轉口無需記錄，貨物只有進入歐盟市場時才需結關；中國臺灣高雄港實施自律管理，貨物除涉及安全及國際條約必須設限外，原則上都免審免檢，并對國際商務人士實行特殊簽證政策。此外，荷蘭鹿特丹港、韓國釜山港等還利用信息化手段提升通關效率，如實施電子監控和自動報關等。另一方面，在海關特殊監管之外，自貿區大多給予較高程度的投資自由和金融服務開放，基本上沒有投資的行業限制，貨幣自由兌換、資金自由進出和自由選擇結算幣種等。例如，香港采用負面清單方式，對軍火、毒品等之外的絕大多數貨物進口無限制，允許投資自由和金融自由匯兌，不征收增值稅和消費稅，降低船舶注冊費等。

二是特殊區域的功能日趨擴展。經濟全球化背景下的國際化生產，推動全球供應鏈不斷延伸和資源配置日趨活躍，對特殊經濟區域的作用提出了新的要求。許多國家的自貿區由貨物貿易保稅中轉的單一功能向包括商品展銷、加工維修、物流配送、信息集散、研發創新等在內的多功能模式拓展，金融、保險、貨代、租賃、咨詢等增值服務也日益受到重視。自貿區的功能定位也往往由貿易中心、物流中心逐步向金融中心、信息中心、決策運營中心拓展，在全球貿易和投資活動中發揮的作用日益重要。

三是管理體制更具開放性。近年來，為提升本國自由貿易園區的國際地位和競爭力，各國在實施優惠政策和便利化措施基礎上，對自貿區實行更加開放、符合現實發展需求的開放型管理體制。例如，美國對外貿易區的管理，采用“總區+分區”架構及按需設區的柔性模式；荷蘭鹿特丹港采用“自由港區+保稅運輸線+保稅倉庫+保稅工廠”的功能關聯模式；香港、新加坡力推港城一體化發展，踐行低碳綠色發展，為高端服務業發展營造良好發展環境；德國漢堡自由港為了更便利地與歐盟腹地經濟相銜接，通過保持自由貿易園區覆蓋區域和管理體制上的開放，使自貿區的便利化和自由化政策優勢向外輻射，強化了腹地經濟對港區發展的支撐。

四是更加重視港區資源整合。自由貿易園區競爭已經演變成園區群落之間的競爭。大型自由貿易園區一方面突破國內行政區劃限制，實施區港聯動，對支線港、喂給港和相鄰自由貿易港區進行資源整合，形成組合港，以鞏固其樞紐、核心作用，如紐約港和新澤西港，洛杉磯港與長灘港的合作都是成功的案例；另一方面，與其他國際自由貿易港區形成跨國戰略聯盟，如韓國釜山港與我國山東四港（青島、日照、煙臺和威海）結成戰略聯盟，以提升對周邊港口的競爭力。

五是法律保障日趨完善。自由貿易園區作為特殊經濟區域，往往與國內現行法律和政策相沖突，必須通過專門立法為管理體制和監管模式創新保駕護航。許多經濟體從國家層面專門頒布《自由貿易園區法》或條例，以保障其合法性和權威性，例如美國1934年通過《對外貿易區法案》、歐洲在《歐共體海關法典》中對自由貿易園區進行了界定。而且，美國還對《對外貿易區法》進行了多次修訂，以適應世界經濟形勢和美國利益需要，特別是園區發展需求的變化。

我國自貿試驗區的主要功能和作用

根據總體方案的要求，自由貿易試驗區并不是為局部地區的發展實施特殊政策，而應立足 “加快經濟體制改革，提升開放型經濟水平”的需要，為我國面向全球進一步擴大開放和體制創新進行先行先試，達到以開放促改革、促發展的戰略目標，在全球化潮流中贏得主動。總體來看，試驗區具有以下功能和作用。

一是服務業擴大開放先行先試區。我國服務業發展水平相對落后，難以適應產業升級和居民服務消費提升的需要，高端服務業和服務創新與世界先進水平差距尤為明顯。在全球新一輪區域和雙邊自由貿易協議中，服務業開放與簽署投資協議成為新的重點。李克強總理在上海考察時指出，服務貿易將是下一步對外開放的重點。試驗區可先在重點服務貿易領域的開放深度和廣度上大膽嘗試，在總結經驗的基礎上逐步擴大開放試點內容，進而參照發達國家和國際上高水平自貿區的服務開放模式和標準，嘗試以“負面清單”的管理模式推進服務業開放。通過放寬準入門檻和經營范圍限制、拓展開放領域等，吸引境外服務業投資者進入當地市場，有效促進服務業競爭、提升服務水平，為我國在更高水平的國際服務業競爭中打造開放高地、形成國際競爭新優勢。

二是金融開放創新先導區。自由貿易試驗區是促進要素自由流動的高水平開放區域。金融是經濟的血液，通過改革、開放、創新共同驅動試驗區建設，至關重要的任務就是，通過金融領域的開放與創新，增強金融服務功能。通過改革外匯管理體制、探索金融服務業對民營資本和外資的全面開放、拓展金融服務功能和產品創新，推進跨境投資、融資便利化，吸引更多金融資源為試驗區實體經濟發展服務，培育各類金融市場，促進國際貿易、國際航運、國際物流和服務業的發展。在防范風險的同時，為試驗區建設努力打造專業、便利、高效、安全的金融發展環境，為在全國范圍內深化金融開放創新、服務經濟轉型升級積累經驗。

三是高標準國際化投資管理體制和營商環境建設示范區。適應國際發展趨勢，改革現行的外資管理體制。通過試行準入前國民待遇和負面清單、簡化和優化外商投資審批和工商登記制度、試行外商投資企業合同章程備案管理等，對現有投資準入制度和管理模式進行了改革，在保證資本流動有效監管的前提下，以政策體制上的改革突破切實提高管理效率和跨境投資便利化程度，為境外投資者帶來巨大開放紅利。與此同時，應加快形成既符合現行稅制完善需要、又符合自由貿易試驗區發展的稅收政策，積極探索建立符合國際規范的產權登記制度，提供國際化的教育、醫療和社會服務，大力引進和培養高素質專門人才、提升人員往來便利化，探索建立一個要素集聚、自由便利、高效便捷、內外平等、法制規范而具有國際競爭力的營商環境。首先在試驗區開始先行先試的負面清單管理模式已經被廣泛運用于政府職能改革等眾多領域，商事注冊制度改革的經驗也在全國范圍內進行復制和推廣。

四是國際航運和國際物流中心核心功能區。自提出建設國際航運中心以來，上海港發揮國際航運發展綜合試驗區和自身綜合優勢，各項建設指標快速發展，已連續三年位居全球集裝箱吞吐量第一。作為上海航運中心的核心區和重要載體，試驗區應以促進上海建設現代化國際物流服務業集聚區和高水平國際航運中心為目標，通過在貿易、投資、運輸、物流和航運金融等方面進行自由化探索，深化物流和航運的對外開放、強化國際貿易集成功能；通過推動港口、物流的綜合發展，拓展現代物流與航運服務功能，提升上海在全球物流、航運領域的影響力和控制力，加快推進國際航運和物流中心的建設進程。天津、福建、廣東試驗區也具有相類似的發展環境和有利條件。

五是海關特殊監管區整合升級綜合載體。海關特殊監管區是我國對外開放的前沿陣地和窗口，承擔著為提升貿易投資便利化、自由化水平積累經驗的重大責任。但近年來，海關特殊監管區域存在著種類過于繁多、管理體制錯綜復雜、政策設計不盡統一等問題，降低了行政管理與監管效率，增加了企業入區選擇的機會成本，難以適應產業升級和新型業態發展的需求。2012年國務院58號文 提出整合不同類型區域，要完善政策和功能、強化監管和服務、促進轉型和升級。上海試驗區的區域范圍覆蓋了多種海關監管區域類型，應借鑒國際先進經驗，大力拓展新型貿易業態、創新監管模式、整合促進政策，在通關便捷、貿易便利、功能多樣和政策開放等方面營造與國際管理最為接軌的便利化環境，提升輻射帶動作用，成為我國海關特殊監管區域整合和轉型升級的試驗平臺。

自貿區建設要做好統籌規劃和科學布局

對于暫不具備新設條件的其他地區，應引導其把本地經濟對接、復制和推廣自貿試驗區先行先試經驗作為重點關注的問題，進一步深化現有保稅區、綜合保稅區、保稅港區等海關特殊監管區的改革創新，開展適合當地特點的國際貿易投資合作平臺建設，為構建高水平開放型經濟體系提供強有力的支撐。按照現有方案，試驗區需要在2到3年的時間內逐步完成各項先行先試目標，如何建立相應的評估標準和退出機制也是規劃的重要內容之一。

目前，關于試驗區建設配套改革和保障措施的研究明顯不足，相關部門與地方的相互溝通亟待進一步加強。建議強化國務院層級的組織和協調工作，要求各部門認真落實配套措施的改革、調整工作，廣泛聽取地方政府、學界、產業界的意見與建議，制定科學、務實、系統、細致的實施方案。為適應試驗區內跨境中轉貿易發展的需要，建議借鑒香港地區經驗，建立轉口貿易專項統計和服務、監管體系，在海關統計中明確區分轉口貿易與本地貿易，現有特殊監管區域貨物物流進出口中的跨境貿易部分也應計入轉口貿易統計。

（作者為國務院發展研究中心對外經濟研究部部長、研究員）

【參考文獻】

①赫爾希曼：《經濟發展戰略》，北京：經濟科學出版社，1991年版。

責編/鄭清源 美編/于珊